市场监管执法案件如何使用“零口供”处罚？这里给出了答案！
在刑事侦查领域，即使犯罪嫌疑人“零口供”，若有其他证据能充分证明犯罪事实，依然可以定罪处罚，甚至量刑更重。受趋利避害本性的驱使，犯罪嫌疑人往往不敢靠缄默不语逃避刑罚。相比而言， 行政处罚对有限监管资源的利用效率要求更高，加之行政处罚机关的办案手段有限，常常需要依赖司法机关协助取证，如强制进入违法经营场所、查询账户和通信信息等。故而，当事人的积极配合能更快查明违法事实的真相，及时消除危害。换句话说， 一旦找不到当事人或者当事人不愿配合，案件可能很难顺利办结。
那么，市场监管领域的案件是否也可以“零口供”处罚呢？2019年4月起施行的市场监管总局2019年第2号令《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（以下简称《规定》）增加了几个关键条款， 实际上已经给出了答案。
《规定》第20条第2款 ：立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。
该条款明确了案源核查期间取得证据的合法地位，理论上可以在掌握关键证据之后，再走立案程序，从而赋予了办案机关更多的立案自主权。且《规定》与已废止的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》相比，最长核查期增加了15个工作日，也给了办案人员更多的时间去寻找关键证据。
在该规定未设立之前，对一些办案周期较长的传销类、保健品虚假宣传及地下制假售假类案件，关键证据稍纵即逝，为保证取得证据的合法地位，往往需要先立案，然后再设法取证。因为取证时间长，案件一旦超期，就需要集体研究是否延期。如果当事人在查处期间突然消失，关键证据又尚未取得，还要研究是否销案。在加大问责追责力度的大背景下，具有较高的履职风险隐患。因此应适当提高立案标准，将关键证据的取得作为立案的重要前提。
《规定》第75条第1款 ：市场监督管理部门可以要求受送达人签署送达地址确认书，送达至受送达人确认的地址，即视为送达。受送达人送达地址发生变更的，应当及时书面告知市场监督管理部门 ；未及时告知的，市场监督管理部门按原地址送达，视为依法送达。
该条款大大减少了市场监管部门的文书送达成本，有效防止了办案过程中当事人“凭空消失”带来的麻烦。上文所说的“关键证据”必然包含当事人的身份信息，而确定当事人身份和固定关键证据的通常途径之一，就是找到当事人并且让其在现场笔录上签字确认。此时若将《送达地址确认书》和现场笔录联合使用，就可以在获取关键证据的同时锁定当事人的送达地址，大大减少后期的办案成本。
在解决“送达难”的问题上，北京市走得更靠前。在《北京市高级人民法院、北京市市场监督管理局关于推进企业等市场主体法律文书送达地址承诺确认工作的实施意见（试行）》中规定，“企业等市场主体在本市市场监督管理部门办理设立、变更、备案等登记业务时，其登记的住所为依法以默示方式承诺确认的法律文书送达地址”。该规定一举解决了司法、行政机关“送达难”的问题，具有推广价值。
《规定》第27条 ：办案人员可以要求当事人及其他有关单位和个人在一定期限内提供证明材料或者与涉嫌违法行为有关的其他材料，并由材料提供人在有关材料上签名或者盖章。
该条规定也是在吸取了《行政诉讼法》《民事诉讼法》等司法解释中有关举证责任的规定后新设立的，并有配套的《限期提供材料通知书》作为辅助。该规定明确了当事人拒绝提供证据的后果，即应承担不利于自己的处理结果，从而敦促当事人主动接受调查。
在使用该文书时，应注意不是发出文书后当事人无回应就可以认定当事人拒绝提供证据。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，在发出第一份《限期提供材料通知书》15日后当事人未提供材料的，应再次发出该文书，责令其说明理由。若当事人在第二次发出文书15日后不能说明理由，且仍未提供证据的，才可视为拒绝提供证据。
办案人员切不可认为使用了该文书，就可以在其他证据不足以证明违法事实的情况下，定性处罚。该文书实际上是“穷尽调查手段”的延伸，也是保障当事人陈述、申辩权利的体现。同理，《询问通知书》也具备同样的功能，但询问通知书的应用场景更广，一般用于当事人确实可以收到的情况下，用于说明询问事由、约定询问地点和时间，这在《〈市场监督管理行政处罚文书格式范本〉使用指南》中也有说明。《限期提供材料通知书》则更具有补救的性质，是在无法联系当事人或者当事人拒绝在相关文书上签字时使用。
这两个文书的使用在办案中除了法律作用，还有心理作用。首先是对当事人而言，《询问通知书》相较口头通知更正式，能施加的压力更大，《限期提供材料通知书》因为措辞更加严厉，在压力上更胜一筹。其次是对司法机关而言，“零口供”案件若没有上述文书，会给司法机关留下办案机关不负责任、仓促处罚的印象 ；而严格多次使用上述文书，则能说明办案机关执法素质高、充分尊重当事人行使权利，是当事人自己理亏，为逃避处罚才故意不接受调查的，进而间接证明处罚合法合理。笔者曾在查处一起商标侵权案件时，连续三周使用三次《询问通知书》，配合执法记录仪记录留置送达过程，迫使当事人接受调查。也曾在查处一起特种设备案件时，在当事人工作人员多次借口法定代表人无法签署委托书的情况下，送达《限期提供材料通知书》，迫使当事人接受调查。
《限期提供材料通知书》还可作为证明当事人不接受监督检查的补强证据。在《特种设备安全法》《食品安全法》《反不正当竞争法》《反垄断法》《价格法》中，均有当事人拒绝接受检查时的处罚条款， 一般认为能证明当事人拒绝接受检查的证据是视频记录、出警记录等现场证据，但《限期提供材料通知书》作为补强当事人拒绝检查事实的书面证据， 更有利于证明相关处罚的正当性。
在当事人“零口供”的情况下，应更加注意从其他途径搜集证据，也应更加注意取得证据的合法性和证明力，如见证人的签字确认、电子证据的获取保存和证据公证等。同时也不应放弃还能取得当事人供述的机会，这一机会主要是指在行政处罚听证告知书送达后，当事人依法提出的陈述、申辩或听证要求。此时应主动抓住机会，及时劝说当事人充分供述，使“零口供”案件变成“有口供”案件， 主客观证据相互印证，有利于进一步查清事实，公正处罚。
实践中，“零口供”案件并不常见。但罕见不代表无用，尤其是在《规定》已经给出明确指引的情况下，掌握“零口供”案件办理程序，巧用规则为办案服务，可以让办案人员更加从容顺利办结案件。
作者系河南省洛阳市洛龙区市场监管局洛龙高新区所 所长 代腾飞
原文刊载于《市场监督管理》半月刊第21期