【建纬观点】试论PPP项目的平滑模式
本文主要结合笔者在PPP项目领域的服务经验，就PPP项目面临的衔接性问题进行分析，并以设计平滑模式结构的方式提出解决建议。同时，根据PPP项目前期准备、识别阶段的资金需求问题，在平滑模式结构设计中考虑基金的介入，进一步完善PPP项目平滑交易结构，以促进PPP项目的合规、有序落地及实施。
政府与社会资本合作（PPP）项目，往往具有实施周期长、涉及主体多、项目标的大的特点。这些特点使得PPP项目在项目主体变更、项目成本归集、项目审批手续办理等方面具有衔接上的操作难度，甚至可能产生交易风险或者增加不必要的成本支出。按照财政部对于PPP项目流程的指引性规定，PPP项目在完成项目识别后进行项目采购，采购确定的成交／中标社会资本与政府方出资代表设立项目公司，由项目公司取得项目融资、建设、管理、运营等相关权利。PPP项目在社会资本采购成交前，多数已开始进行项目的前期手续办理及前期工作开展，而这些手续和工作的衔接，也往往会具有一定的操作难度。
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）对于政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）定义的规定，PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》（财金〔2014〕113号）中也提到，在项目发起阶段，“新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案”。可见，政府与社会资本合作的周期，是以“设计”阶段作为起点，而在设计阶段开始前，至少需要完成项目立项，取得工程可行性研究批复的审批工作。
就笔者服务的PPP项目而言，在项目完成采购前，政府方以行业行政主管部门或平台公司／其他国有企业作为项目前期报批报件的项目建设单位，由其取得项目立项批复。在部分基础设施项目中，政府方确定的项目建设单位在项目公司设立前甚至已完成了用地规划及工程规划手续的办理。在项目公司完成设立并拟就项目进行融资时，金融机构往往要求明确项目公司作为项目建设单位（业主）的主体身份，并对于这一主体身份的认定标准具有细化要求。为了使项目符合基本建设流程且具备项目融资条件，项目公司需要解决前期项目建设审批手续的衔接问题。
一般情况下，项目建设前期审批手续的衔接有两种操作方式。一是在项目公司设立后，将已有行政许可及其他审批手续进行变更，将项目建设单位由原主体变更为项目公司。变更完成后，项目公司根据项目实际进度情况自行申请办理后续建设手续；二是在项目公司设立后，由政府相关主管部门出具文件，明确由项目公司凭前期已取得的行政审批以项目公司为主体申请办理后续行政审批内容。但这两种操作方式都有一定的弊端，其中方式一存在较为繁琐的变更手续需求，常因其周期较长或周期不可控造成项目资金沉淀、项目进度被延误；而方式二也无法完全符合基本建设程序的相关要求。极端情况下，由于设立开发区、行政区划调整等原因导致项目前期行政审批部门与项目后续审批部门不在同一行政区划或不是同意级别的情形，势必增加手续衔接的复杂性。
在社会资本选定前，PPP项目基于项目识别及采购、确保项目进度等要求，需要开展相应的前期工作。具体而言，基于项目识别及采购要求，项目需要开展可研编制、项目实施初步方案（包括物有所值评价及财政承受能力论证）编制的前期工作，并将相应工作成果作为项目识别所需的必要条件。同时，基于项目进度要求，部分项目还需完成地勘、初步设计乃至施工图设计等工作。这些前期开展的工作，一般也是由以政府方确定的行业行政主管部门或平台公司／其他国有企业委托相关机构并与其签订相应合同。
在笔者提供服务的PPP项目中，对于前期工作的合同及费用也有诸多处理方式。部分项目签订咨询类合同时，会在合同中约定项目公司设立后合同主体变更的问题，并明确合同涉及的费用待项目公司设立后由项目公司进行支付，这种方式仅适用于合同标的较小、工作量总体不大的咨询类工作，涉及征地拆迁、地勘、初步设计的内容，一般均需要按进度及时支付费用。部分项目在地勘、初步设计合同中，也会提前约定后续合同主体变更的问题，但前期费用由政府方确定主体支付后，在三个方面存在难以解决的问题。第一，前期支付的费用作为代表政府出资的国有公司投入的项目资本金认定的问题，按照金融机构目前对于项目资本金认定的原则，前期投入费用如作为项目的固定资产投资（如为项目取得土地支出的费用），可以认定为项目的项目资本金，但金融机构能否将其他已支出前期费用认定为项目资本金，这在实践中并没有一致的肯定性意见；第二，因涉及“营改增”的税收政策变化，项目公司如无法从合同相对方或前期费用支付主体处取得增值税专用发票（原因主要集中在合同相对方在项目公司设立前已开具发票而前期费用支付主体无法开具增值税专用发票），则无法进行增值税进项抵扣；第三，政府组织开展的前期工作如不是针对具体项目而是针对整体片区，在费用上难以进行具体项目区分的，会给项目的成本审计造成困难。
PPP项目普遍存在的衔接性问题，不仅在一定程度上影响项目进度、增加项目成本，甚至可能因项目衔接问题缺乏有效解决方案，影响社会资本参与项目的积极性。因此，通过有效的项目结构设计，平滑衔接社会资本选定前后的相关工作，已成为PPP项目成功落地和实施必须重视的内容。
基于PPP项目存在的前述衔接性问题，笔者在介入阶段较为靠前的项目中，提出了平滑模式的PPP项目结构设计方案。所谓PPP项目的平滑模式，是指从项目立项准备阶段起即以项目公司作为项目建设单位，负责办理项目所需的前期审批手续，开展前期工作；待社会资本选定后，由成交社会资本对项目公司进行增资并按照规定及约定变更项目公司法人治理结构，由社会资本通过项目公司负责项目的投资、融资、建设、管理、运营、移交。
1.项目立项阶段
目前的PPP项目主要集中在基础设施及公用服务领域，行业主管部门及相关业务领域的国有公司较为清晰，一般情况下，相关行业主管部门在PPP模式中将作为项目实施机构，相关国有公司在PPP模式中将成为代表政府方进行出资的项目公司出资人。在这一阶段，由相关国有公司先行出资设立项目公司，并以项目公司作为委托人签订可研编制咨询合同。在申请项目立项时，以项目公司作为项目建设单位（业主）。在项目立项审批完成后，即可以由项目公司作为项目建设单位，负责根据项目需要逐步开展勘察、初步设计等前期工作。
2.项目识别／准备阶段
项目公司与相关咨询机构签订委托合同，由咨询机构进行物有所值评价、财政承受能力论证报告及项目初步实施方案的编制，通过项目识别后，进行项目实施方案的编制并取得批准，即可进入项目采购阶段。
3.项目采购成交阶段
成交社会资本签订后，对项目公司进行增资，如有必要，代表政府方进行出资的国有公司（已系项目公司出资人）同步进行增资，以使项目公司的注册资本及股权比例符合项目实施的要求。项目公司增资时，其组织管理架构也进行调整，由社会资本方股东主要负责项目公司的运营管理。
由于PPP项目具有政府与项目公司合作的基本特征，在社会资本选定前项目前期工作主要是由政府方主导完成，且政府确定的国有公司设立项目公司也涉及国有资产监管审批的相关要求，因此，PPP平滑模式结构操作过程中需要注意以下要点：
第一，在项目准备、识别阶段，涉及物有所值评价、财政承受能力论证及项目实施编制的咨询工作，应当满足政府方特别是财政部门的相关要求。具体而言，项目公司可以根据政府部门选定咨询机构的结果及内容与相关咨询机构签订协议，也可以将选定标准及程序、咨询内容等核心要件提前上报政府部门、根据批复确认内容完成咨询机构的选定，并与相关咨询机构签订协议。
第二，国有公司在设立项目公司时，应就包括但不限于项目公司设立的目的及基于PPP项目采购完成后项目公司预期发生股权变更等内容在内的整体方案按照国有资产监督管理的要求履行呈批程序。在社会资本选定后，即可最大限度的简化项目公司股权变更的国有资产监督管理所要求的审批流程，以节约审批时间。
为了助力PPP项目的落地，以财政部PPP支持基金作为代表，各地地方政府牵头发起了PPP引导类、支持类基金，目前PPP基金规模已超5000亿元。PPP基金特别是政府牵头发起的引导类、支持类基金，能够解决PPP项目在完成采购前基于征地拆迁、勘察、初步设计等项目前期工作产生的资金缺口，帮助PPP项目按照规定流程顺利具备采购条件。该类基金与PPP项目的平滑模式结合应用，更加能够发挥财政资金的杠杆放大作用，起到增强社会资本投资信心的积极作用。
第一，从2015年起，各地分别发起设立了多支百亿、千亿级别的PPP基金，但这些基金往往存在资金募集难、资金投放难的问题。概括看来，需要在项目采购阶段前使用基金资金的PPP项目难以确定基金投向主体，因此导致基金退出路径不明确，是部分基金难以完成资金募集和投放的重要原因。
第二，在地方政府发起的PPP基金中，作为资金提供方的有限合伙人除了金融机构外，还存在相当数量的上市公司、大中型国企、产业集团。为了提高PPP基金规模，部分地方政府往往会鼓励当地上市公司、大中型国企、产业集团认购PPP基金份额；部分机构及企业认购地方政府PPP基金份额，其主要目的也并非获取基金份额收益，而是在于优质PPP项目资源的获取。如这一关联性在政府方进行PPP项目社会资本采购时未得到充分关注，极有可能损害采购过程的公平性，存在较高的合规性风险，也将导致PPP模式提高供给效率及质量的初衷难以实现。
为了确保PPP基金投放及退出路径明确、具体，便于划分PPP基金在项目采购阶段前后的权利、义务和责任，结合PPP项目平滑模式考虑PPP基金的介入也具有重要的积极意义。
在政府方确定的国有公司设立项目公司且项目公司作为立项批复确定的项目建设单位后，PPP基金可明确以项目公司作为资金投向主体。此时，PPP基金可以根据项目及项目公司的实际情况确定采用股权、债权或混合型投资的模式，并可在后续的社会资本采购文件中明确成交社会资本需在约定期限内以受让基金持有的项目公司股权或／和债权的方式实现PPP基金的退出。该种方式由于明确了PPP基金的投放及退出路径，不仅有助于PPP基金的资金募集，也有利于因明确PPP基金的退出阶段而避免部分PPP基金的合伙人在社会资本采购中对采购过程及结果造成不必要的干扰。
刘潇瑜律师主要从事以房地产、建设工程和城市基础设施建设为主的法律服务，服务范围包括项目投资建设模式的设计与论证、资金筹集方案/招商引资方案的设计与论证；土地一级开发及土地取得、项目招投标、项目全程建设运营管理；尽职调查及股权并购、合作；公司债券的发行等方面。