【建纬观点】特色小镇的开发模式、发展架构和运作模式
本专栏分系列推出曹珊律师最新研究成果《特色小镇PPP项目研究报告》，本文为第八篇。
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前 情 提 要 ：
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特色小镇的开发模式
作为一个新建项目的特色小镇的整体开发，涉及规划、立项、建设、生产、运营等流程及其中相关内容（包括但不限于项目设计、土地征迁与整理及基础设施建设、公共服务设施建设及公共配套服务设施、住宅及产业物业开发、招商服务、商业运营服务），存量的特色小镇项目还涉及项目移交。
在此过程中，PPP模式下的特色小镇项目的运作模式可根据社会资本所负责的项目内容进行划分。
（1）将整个特色小镇的开发、建设、运营进行打包全部交由某一个社会资本或联合体进行开发，由该社会资本负责特色小镇全部的项目设计、土地征迁与整理、基础设施建设、公共服务设施建设、公共配套设施建设、住宅及产业物业开发，招商服务、商业运营服务等。
（2）根据特色小镇的开发建设内容和经营性的强弱，对开发建设项目进行分类，将土地征迁与整理和基础设施建设交由一级开发社会资本开发，将公共服务设施交由公共服务供应商建设并运营，将住宅及产业物业交由房地产商进行开发并运营，教育和医疗等公共配套服务由政府选择专业的服务商提供或由政府自己提供。政府负责特色小镇的整体规划设计、概念设计，在项目建成后统一进行产业和服务招商。
（3）社会资本仅仅负责特色小镇的土地征迁与整理和基础设施建设等非经营性项目开发，政府负责特色小镇的整体规划设计、概念设计，公共服务设施由政府自己建设和运营或另行委托社会资本运营，住宅及物业产业开发由政府方按传统房地产开发模式进行开发，教育和医疗等配套公共服务由政府方提供。
特色小镇的发展架构
特色小镇开发之后，在其具体的建设与发展过程中，有几个关键的侧面。做好这几个侧面的工作，在这几个侧面逐步搭建起、完善好架子，是特色小镇进一步添砖加瓦的基本框架。这几个侧面就是特色小镇发展的架构，即特色小镇建设过程汇中的重点内容。主要架构有：泛产业聚集结构、泛旅游产业聚集结构、旅游目的地架构、新型城镇化架构、智慧化与互联网引擎[1]。
[1] 参见 闵学勤：《精准治理视角下的特色小镇及其创建路径》 ，《同济大学学报（社会科学版）》 ，2016年第27卷第5期
（一）泛产业聚集结构
泛产业聚集结构，是特色小镇的特色产业建设方面的发展框架。特色小镇聚集自身优势的特色产业，以特色产业为引擎，延伸产业链，形成“产业本身+产业应用+产业服务”的相关产业机构的集聚。
（二）泛旅游产业聚集结构
泛旅游产业聚集结构，是特色小镇的旅游产业建设方面的一大发展框架。特色小镇以特色产业为基础，以旅游为引擎，以旅游十二要素（吃、住、行、游、购、娱、商、养、学、闲、情、奇）为内容，打造泛旅游产业集群结构，侧重于旅游产业及相关附属产业的开发和聚集，形成经济效益。
（三）旅游目的地架构
旅游目的地架构，是特色小镇的旅游产业建设方面的另一大发展框架。与泛旅游产业聚集结构不同，旅游目的地架构的重点在于对小镇环境质量及服务水平的提升。特色小镇不完全是旅游产业单一发展的区域，但又必须有旅游产业的发展。而每个特色小镇都是一个以3A级景区为主导的旅游目的地（旅游类特色小镇需达到5A级风景区的标准），这是对特色小镇环境风貌的要求。
（四）新型城镇化架构
新型城镇化架构，是特色小镇在城镇基础设施建设和城镇服务提供方面的发展框架。伴随着特色产业和旅游产业的开发与发展，就业、居住及游览人口逐渐在小镇集聚，居民和游客对特色小镇的硬件设施及软件服务的需求迅速增加，对其设施及服务的质量与水平也提出了越来越高的要求，这也带来城市居住及配套服务的发展，进而形成城镇化架构。
（五）智慧化与互联网引擎
智慧化与互联网引擎，是特色小镇现代化建设的一个重要发展框架，它对特色小镇的特色产业的发展，旅游产业的发展，特色小镇的打造、服务的提供以及管理与运营起着十分重要的辅助作用。随着智慧化与互联网的应用在小镇的生产、生活各方面的不断推进，特色小镇的特色产业能够更为高效地发展，小镇的管理与运营也能高效地进行。而在旅游产业，以通信和信息技术为支撑，以游客互动体验为本，以便捷优化管理为保障的智慧化旅游，可促进产业结构的升级。
特色小镇的运作模式
在开发、发展的基础上，如何使特色小镇高效、高质地运作起来成为关键，这也是决定一个特色小镇的产业建设、城镇建设、文化传承等多个方面成败与否的关键。因此，特色小镇的运作模式在小镇的发展过程中起到思路引领、环节助推、功能发挥的重要作用。
特色小镇的运作模式具体分为：特色小镇的商业模式、特色小镇的投融资模式、特色小镇的运营模式。
（一）特色小镇的商业模式
特色小镇的商业模式是建设小镇、开发小镇的目标指引，及其之下的宏观思路规划。其是特色小镇盈利的流程，是一个阶段的成本投入的回收和对下个阶段进行投资的开始。其作为特色小镇投资、建设的回报机制，成为了特色小镇投融资环节之前的重要利益考量。
特色小镇的商业模式根据开发顺序，主要包括的内容有：土地一级开发、二级房产开发、产业项目开发、产业链整合开发、城镇建设开发。
土地一级开发：相关企业既可仅做一级土地的开发，在特色小镇的相关建设部分完成、产业发展一定程度后，因土地价值的上升而直接进行获利，也可在进行一级土地开发的同时，通过其他模式（如补贴方案），享受多渠道的收益。
二级房产开发：特色小镇在土地进行开发后，特色产业带来就业居民人口，旅游产业带来游客人口。此时，小镇人员的居住需求势必会吸引进行相关房产的开发，具体包括：一居所地产、二居所地产（周末）、三居所地产（度假）、养老地产、商铺地产、客栈公寓地产。获得房产开发、销售后产生的收益，或获得因小镇建设的开展，而带来的房产价值上升的利益。
产业项目开发：特色小镇的发展是围绕着其特色产业和旅游产业的发展而进行的，因此在小镇的建设过程中，对小镇的特色产业（科教文卫等产业导入及产业园开发）与旅游产业项目（主题公园、休闲商街、夜间休闲表演）的投资所带来的收益产出，也是获取盈利的一大渠道。
产业链整合开发：在两大产业发展的基础上，形成两大产业链（泛旅游产业链和特色产业链），两大产业链互相支撑，构建区域产业生态圈（金融、教育、居住人群、城市化机构和政府政策等），进而创造出更多的投资项目。这是产业项目开发的商业模式的进一步延伸和发展。
城镇建设开发：在特色小镇建设的过程中，尤其是建设的中后期，小镇人口逐渐聚集到一定规模时，对小镇的城镇服务需要会达到一定水平，进而小镇服务的相关设施（如基本服务：公共交通服务、社会服务；城市管理：城市智能化管理、政府政策等；城市配套：银行、学校、医院等）的投资与建设将迎来机遇和盈利空间[2]。
[2] 参见 林峰：《特色小镇投资开发模式设计——特色小镇全程解决方案的基础》 ，特色小镇运营中心
（二）特色小镇的投融资模式
1. 特色小镇的具体项目的一般资金来源
特色小镇的项目包括商业开发项目和政府购买服务项目。
商业开发项目具体包括：商业化旅游项目、特色产业项目和产业链整合项目、商业房地产项目。该类项目由社会资本进行投资。
而政府购买服务包括：特色小镇土地储备项目（土地征收和拆迁安置项目、土地开发及相关基础设施项目）、特色小镇PPP项目（公共设施建设项目、特色小镇规划项目、旅游基础设施建设运营项目、公共设施运营与服务项目、产业招商和企业发展服务项目等）。其中，特色小镇土地储备项目由政府性基金支出，而特色小镇PPP项目由一般公共预算支出。
特色小镇的融资模式有多样化的选择，其中包括：银行抵押贷款、资产证券化、产业基金、发行企业债券等融资模式。
（1）银行抵押贷款：该方式筹资金额有限、对抵押资产条件要求较高，不能满足特色小镇建设的全部资金需求。
（2）资产证券化：在项目运营期，也可以通过资产证券化手段为后续社会资本和产业基金的退出提供退出路径，从而增强特色小镇项目对社会资本和产业基金的吸引力。
（3）产业基金：产业基金既可以是债权融资也可以是股权融资，如果是股权融资，则可以大大提高项目公司的财务稳定性，也为项目公司通过其他债权方式融资预留了空间。
（4）发行企业债券：发行企业债券对企业实力、信誉要求较高，必要时需通过各种手段对所发行的债券进行信用増级。如果发行的债券要上市交易，则还需满足上市交易的条件。
特色小镇在项目的融资过程中，应综合运用上述融资方法及其他融资手段进行项目融资，达到满足项目建设资金需求、保障财务结构稳定的目标，从而保证特色小镇建设的顺利进行。
2. 特色小镇的PPP模式
（1）概述
随着特色小镇培育由申报逐渐进入实施阶段，必然会产生巨大投资需求问题，即特色小镇建设强调的是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合，而当地政府往往缺乏这样的运作能力。因此，才需要引入社会资本，引入专业的城市投资建设运营商，通过PPP模式，通过专业化的手段摆脱当地人才、资金、能力不足这种瓶颈来进行优质资源的整合，促进当地的跨越式发展。
PPP模式，是Public Private Partnership的缩写，即政府和社会资本合作模式，强调的是政府和社会资本合作，双方建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系。
就在住建部公布首批特色小镇名单的当天，10月14日，住建部、中国农业发展银行联合发布了《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》。通知指出，中国农业发展银行各分行要积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作（PPP）等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机、构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽小城镇建设的融资渠道[3]。
[3] 参见 房地产O2O研究院：《PPP模式下的“特色小镇”》 ，特色小镇运营中心
（2）特色小镇PPP项目的合作主体
特色小镇PPP项目共有四类合作主体：获得政府授权的下属机构或下属公司，各类投资主体（特殊之处在于可能会包含各类镇村集体经济、合作经济组织）、金融机构或其他投资人，咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构等，合作成立PPP项目公司作为实施主体。
（3）特色小镇PPP项目的基本模式
政府方（政府及国有投资公司）通过部分投资的杠杆作用，撬动社会资本（企业、基金、其他投资机构）投入特色小镇项目。由政府方和社会资本方共同出资，设立特色小镇PPP项目公司。
在此过程中，政府方与PPP项目公司根据各方需要，签订购买服务的PPP合同，明确特色小镇内部哪些部分由社会资本来负责建设和运营，明确各方权利、义务、风险承担及收益分配方式与补贴方式。同时，政府或者其下属机构或公司，将该特色小镇项目的特许经营权移交给PPP项目公司，政府财政部门向项目公司提供专项资金补贴。
PPP项目公司根据项目启动和建设资金所需，向金融机构（商业银行；投资银行、信托银行）进行融资，并由担保机构提供担保。此后，PPP项目公司将资金投入项目，并与相应的咨询服务机构、工程施工单位、运营服务机构签订服务购买合同，或由后者进行直接投资或组建联合体共同开发[4]。
[4] 参见 北京创新谷：《特色小镇PPP模式的运用及最新政策文件》 ，特色小镇运营中心
在一切具备之后，项目公司开始特色小镇的开发、建设、运营：土地管理、基础设施建设、公共设施建设、物业项目开发、特许经营服务、特色产业项目、产业发展服务、旅游休闲项目、服务保障设施、其他综合服务等。
待项目产生收益后，项目公司向金融机构进行还款，并将剩余收益按照之前的合同的具体规定，向各方分配[5]。
[5] 参见 丁伯康、郝中中：《PPP模式在特色小镇建设中的运用研究》 ，现代PPP智库
（4）特色小镇PPP项目的两类参与收益
特色小镇PPP项目运营过程中，项目公司的参与收益来源于：开发建设成本补偿，特许经营收益。此两项收入之和会使各参与者有一定的利润收入，但成本补偿可能不能完全覆盖各参与者的投入，不足部分需要特许经营收益补足。PPP对于价格管理的基本的要求是：定价应基于成本，并进行适度价格管制，既保证项目运行及社会资本的合理收益，又不损及公共利益，同时要建立对收益进行补贴、调整或约束的条款。
而对政府来说，其偿付各参与者的成本和利润的主要来源为：土地出让收入、税收收入、非税收入、专项资金。
特色小镇的PPP项目，及特色小镇PPP项目中的相关运作模式，本文于后文展开详细叙述。
（三）特色小镇的运营模式
特色小镇的运营是以企业为主体的，而政府负责小镇的定位、规划、基础设施和审批服务，以及引进社会资本建设特色小镇。
运营模式的设计，涉及到各类主体在小镇建设过程中地位的明确，和职责的划分。政府起引导作用，负责顶层设计。其进行产业培养、创造制度环境、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等；市场起运作作用，即通过市场资源的配置，在小镇的建设过程中起决定性的运作、发展作用；企业是小镇建设的主体，其寻找市场机会进行资源整合以发挥自身优势；社会公众起参与作用，在小镇的建设过程中，共同参与、实施监督[6]。
[6] 参见 北京绿维创景设计有限公司：《特色小镇的运营及IP资源导入》 ，特色小镇运营中心
这样，通过政府、市场、企业、公众的主体地位和职责的划分，为特色小镇的高效、高质的运营构建起合理的运营模式。
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