强主权与弱国家：States and power in Africa读书札记

文献来源：Herbst, J. (2014). States and power in Africa: Comparative lessons in authority and control. Princeton University Press.

作者简介：Jeffrey I. Herbst，NewseumCEO，迈阿密大学政治学教授，研究兴趣包括非洲政治、非洲国际关系。

目前现代国家形成的主流理论都是基于欧洲经验来构建的，但非洲和欧洲国家形成所依托的地理和历史条件有很大差别。欧洲的人口密度很高，争夺土地以求国家发展空间是欧洲大部分战争的重要诉求。”战争制造国家，国家发动战争“是基于欧洲经验的国家形成理论。而低人口密度、多变的气候条件和复杂的地理条件给则是非洲国家构建的现实条件。作者主要基于三条路径来探讨非洲的国家构建，一是国家对于扩张权力的成本与收益的考量，二是国家的边界机制（如货币、海关、公民权等），三是国际体系的影响。通过对非洲国家构建历时性发展的梳理和对核心议题的分析，作者认为非洲国家因强主权和弱国家的身份错配，而始终在国家构建上没有重大进展。

非洲国家构建的历时性发展

一、 前殖民时代的权力与空间

在前殖民时代的非洲，扩张和巩固国家权力与其在欧洲的含义完全不同。非洲的前殖民国家是不以土地控制为基础和目的的。然而人们对于现代国家的理解都是与土地控制紧密相关的。而且非洲农民的农业水平很低，基本上是靠天吃饭（rain-fed agriculture）对农业的投入很少。因此土地的产出不多，保卫土地的价值也就不高。在地广人稀的条件下，非洲农民往往能够很容易的摆脱统治者的控制，惹不起倒也总能躲得起。非洲农民常常以用脚投票的方式表达他们对统治者的不满。因此要想在非洲形成正式的政治控制是非常困难的。必须要依靠政治忠诚的培养、暴力的使用和基础设施的建设。也正是由于权力扩展的高难度，前殖民时代的非洲国家往往也具备更多的文化多样性。那时非洲的帝国，诸如苏丹帝国、马里帝国都属于松散的政治联合体，类似于神圣罗马帝国式的中世纪王国。

19世纪，许多非洲国家在统治能力和统治范围上出现了扩张。一方面上是因为他们对国际贸易的参与。随着黑奴贸易的兴起，捕捉能够卖给欧洲人的黑人已经成为整个非洲大陆上最有利可图的事业。这位前殖民非洲国家提供了更好掌控其人口的强大动机。另一方面是火枪的引进，火枪骑兵成了当时非洲大陆不可抵挡的武装力量。火枪成了巩固中央政治权威的利器。统治者可以凭借火枪部队轻易征服大量领土。尽管火枪的引入和贸易让非洲国家能够在19世纪扩张其统治范围，但是这些国家并没有发展处和过去有根本不同的统治方式。非洲人口低密度低、土地价值小的根本特征没有发生变化。领土概念的缺失和边界机制的空白让前殖民时代的非洲国家基本不能掌握人、财、物的跨国流动。非洲国家也没有官方货币，19世纪经常出现由于某种货币的供应上升导致严重通货膨胀的状况，这反映了一个对外部压力毫无缓冲的状况。不过非洲国家通过回应经济机会和技术变革而出现的国家统治能力和统治范围的变化，这说明我们仍然能够用传统政治分析的眼光来看待前殖民时代的非洲政治，而不是把这段历史让给人类学学者来研究。

二、 欧洲人的非洲难题

几乎没有非洲研究的学者会忽视殖民统治对非洲发展的影响。殖民者在非洲真正创造了边界，他们所创造的基础设施体系至今仍然影响着非洲的贸易，他们给非洲注入了自己的文化、语言和宗教。

长时间以来，欧洲殖民者在非洲经营的动机都主要来自经济。在1885年之前，除了海岸地区，欧洲人在非洲也就没有什么正式控制的地区了。在1885年的柏林会议之后，欧洲几乎在短短一两年时间里瓜分了整个欧洲。欧洲对非洲的殖民来的太晚、太快了，而且在你瓜分的过程中也没有发生殖民者的战争。非洲缺乏商业机会，殖民统治所能带来的利益很有限，然而在非洲的土地上想建立起和欧洲相媲美的有效统治所需要的成本却实在是太巨大了。正是这种低收益和巨大的统治成本让欧洲人在瓜分非洲的问题上选择了和平协商。如果殖民者之间或者殖民者和非洲人爆发了战争，那么这都不可避免的会促进诸如公路、铁路等基础设施的建设，以及服务于军队的补给的行政和后勤部门在当地的建立。这种和平让欧洲人能够在不用建立起正式行政系统而实现统治。柏林会议也为非洲友好、和平的国际环境定下了基调。此后，非洲历史上第一次确立了领土界限，这一界限基本维持到了今天。

在1939年，属于英国殖民的非洲土地上约有四千三百万人口，但是英国在当地只投入了1223名官员和938名警察。在法属西非，一千五百万人口由3660名官员所管辖。虽然一般我们认为英国实行间接统治模式，法国对其殖民地实行直接统治。但不论英国还是法国，欧洲对于非洲的正式的控制往往只能在城市中看到。在广大的乡村，殖民者一般直接吸纳了传统的地方治理结构。作者用道路密集程度来测量殖民国家权力扩张的能力。从整体上来看，非洲的道路密集程度都太低了，而且几十年来没有实质性的改观。从横向来比较，尽管法国在名义上实行直接统治，但其在权力扩展上并不不如英国做得好。在1914年法属西非，城市以外几乎不存在任何道路。30年代欧洲大国之间的冲突日益激烈，欧洲人逐渐无暇顾及殖民地建设。但第二次世界大战却在实质上组织了欧洲人在非洲的行政体系扩张。但到二战后再想要有所作为已经太迟了，非洲殖民主义的浪潮马上就要开始了。

总的来说，欧洲人在非洲建立的是领土国家（territorial-state）而不是现代民族国家（national-state）欧洲的殖民国家仍然和前殖民的非洲国家有很多相似之处。面对非洲固有的国家建设问题，欧洲人出于成本与收益的考量并没有提出改变现有问题的方案。而且欧洲殖民者所创造的边界系统和较为和平的国际环境实际上也抑制了非洲在国家构建上实现突破的可能。

三、 走向独立的非洲

独立后的非洲领导人所面临的一个难题就是如何以孱弱的殖民统治体系为基础，在其领土上扩展国家权力。但是在非洲当时的国际环境下，国家无需为赢得主权而做出努力，而是直接就能享有和其他欧洲国家一样的主权地位。

非洲独立后，民族国家的政治组织原则迅速确立。民族国家成为了参与国际体系唯一合法、正式的政治单位。非洲过去的部族、城邦和帝国都成了非正式的、没有主权的正直单位。非洲独立后曾基于泛非主义浪潮有过超国家的想法和实践，但是包括东非联邦、马里联邦这些超国家的政治安排挑战了新兴的国内政治精英的权威，这些尝试无一例外都失败了。

非洲国际环境的现状和传统政治学的假设相反。传统政治学认为国际体系是霍布斯式的丛林社会，而国内政治则拥有基于国家权威之上的秩序和稳定。而非洲有着友好、稳定的国际环境和不稳定的国内政治。非洲独立后正是美苏冷战期间，当时两个超级大国都想在非洲拉拢盟友，并且帮助这些国家挫败外部和内部动摇现有领土完整的行为。不管国内政治经济发展多么糟糕，非洲国家的主权都有国际承认甚至国际保障。甚至作者在此提出，非洲国家发生军事政变的一个原因是非洲军队在国家内部几乎无事可做，因此寻求在政治中有一个角色。而且非洲国家没有像中美洲国家那样不承认通过暴力上台的政权的合法性。非洲的第一次政变出现在1963年的多哥。虽然这次政变遭到了非洲各国的谴责，但是很快新的多哥政府就恢复他和其他国家的外交关系，并且被重新接纳为非洲统一组织（非盟前身）的一员。一般而言，只要控制了非洲国家的首都，那么这个政权就被认为是在整个领土范围内都是有合法性的。

税收能力一般能够反映国家在其领土上贯彻其意图的权威和能力。由于地广人稀和缺乏控制，大多数非洲的前殖民国家都只能对贸易课税，这是相对容易实现的。考虑到殖民时代主要的结构性条件没有发生变化，大多数殖民政府也只能依赖贸易税。在殖民时代的西非，贸易税约占总收益的三分之二。独立后的非洲国家继承了殖民时代的财政结构，他们都主要依靠间接税和贸易税，外国援助也成为了这一时期主要的财政来源。这些非税收入和间接税收入稀释了政府开支和民众支持之间的关系，也削弱了非洲国家在其领土上拓展有效统治的动机。非洲的国家能力一如既往的孱弱。作者认为这是国际环境过于友好的政治结果。一般而言，公民在战争期间都会默许政府加税。因为赢得战争实际上是一种公共产品，大家有义务为此买单。而加税往往会导致一种棘轮效应，当初增加的税额并不会因为战争结束就降回去。

自然禀赋、酋长与边界：

透视非洲国家构建的三个视角

一、 自然禀赋与权力扩张

近代以来，越来越多的学者从经济上和政治上论证大型国家的优势。这些国家领土广袤，人口众多，被认为是成为大国的一个必要条件。传统的部落、城邦、村落在大型民族国家面前变得不合时宜。但是在非洲，情况可能并不是这样，大规模国家并不像其他区域那样具备独一无二的优势。

作者根据国土和人口分布将非洲国家分成三类。第一类是地理形势和人口分布不利于国家构建的国家。这类国家人口集中分布的地区往往不相邻，人口集中分布的城市中间甚至还可能是人烟稀少的荒地。人口分布的广泛性往往造成更为复杂的民族和族群关系。这类国家的情况挑战了柏林会议和非统组织的原则，因为即便控制了首都也不能保证对国家的控制。远离首都的地方往往还有城市对首都造成政治挑战。所以实行大型社会改造工程的往往就是这类国家，如尼日利亚和坦桑尼亚。第二类是地理形势和人口分布对国家构建有利有弊的国家。这类国家往往面积不小，但是其人口密度较高的地方都集中在国家的小部分地区，国内存在着只有少量人口生活的大量荒地。这种情况既对国家构建提出一定的挑战，但是其中也具备一些支持性条件。在这类国家中，政治中心如何实现对广大荒地的控制是一个难题。但是考虑到人口的集中程度，对首都的控制往往也就意味着对国家大部分人口的控制。第三类是地理形势和人口分布有利于国家建设的国家。在这些国家中，人口主要集中在首都及其周围，人口密度随着离首都的距离而降低。这些国家的面积往往比较小。通过国家的自然禀赋来看，在非洲显然是规模越小的国家越利于国家构建的实现。当然，地理最为一种先天条件并不能决定一个国家的政治发展，博茨瓦纳、布基纳法索和塞拉利昂在地理条件上很相似，但在政治发展上却大相径庭。

要理解地理和人口条件的作用还要进一步探讨领导人是如何应对这一状况的并构造扩张国家权力的。这里作者仍然用公路密度来表示国家扩散权力的能力和水平。作者发现发现独立时的公路密度和1997年的公路密度状况高度相关。那些在起初就基础设施贫乏的国家，在经过30多年发展后其基础设施水平往往仍居非洲下游。第一类国家的公路密度状况往往较差。其实这类国家可能是最需要基础设施建设来推动国家构建的。第二类国家的公路密度虽然低于平均水平，但这主要是因为他们围绕人口密集的首都修筑基础设施就能满足大部分需求。不过对于很多非洲领导人来说，与其投入大量金钱修路不如用来构筑以自己为中心的庇护网络来得安心。这其实仍然是国家构建高成本与低收益之间的矛盾，以及国际威胁低所带来的国家建设动力不足的反映。

二、 酋长与国家

酋长与国家的关系是非洲政治中最为复杂、最为特殊也最为重要的一对关系。非洲的酋长有可以追溯到前殖民时代的政治权威，并且在殖民时代多次受益于殖民者加强地方控制的尝试，在今天的一些国家中甚至往往还能掌握着对一些关键资源的分配。

独立后的非洲民族主义者对待酋长这类传统政治领导人往往有一种矛盾心态。一方面，民族主义者对于传统政治领导人存在意识形态上的怀疑和不信任，认为他们往往代表着非洲落后和与世界脱轨的一面；另一方面，他们又贪图传统政治领导人所能提供给政权的合法性资源，而且这些通过以城市为中心的革命和社会运动起家的新政治精英也缺乏渗透地方和乡村的力量。在许多国家存在一种平衡，国家不致力于向乡村渗透，地方权威也不利用自身地位挑战国家权威。有学者甚至提出，在地方治理上，在国家能力达到一定水平之前，与其让国家接受还不如让传统政治领导人维持统治地位，因为至少传统政治领导人要切实考虑当地人的福祉。

酋长往往视乡村习惯法的行使者和土地资源的分配者。因此土地分配和土地所有制往往是国家与地方传统领导人关系中的核心问题。作者根据国家是否将习惯法在正式法律中清晰化来分析国家是否成功的挑战了传统的土地所有制。将习惯法制度化为正式条文是对习惯法最大的挑战。由此，国家可以清楚的界定哪些地方适用于习惯法，哪些地方则不再使用。这是成功吸纳地方权威的重要一步。考虑到非洲国家普遍在地方行政体系上的缺失和不足。那些无法将习惯法制度化或干脆和习惯法对立的国家往往要经受来自习惯法实践的直接挑战。而且在非洲国家能力不足的情况下，对地方权威的全面替代是不可能的。而对地方实践的政治吸纳实际上逐渐将传统政治领导人的身份扭转为国家的雇员。事实也证明，只有那些清楚界定了传统做法的国家才能成功的实现土地改革。那些尝试将传统土地制度整个打碎的国家所能得到的结果往往比改革之前还要糟糕。

三、 边界机制与国家权力

这里作者对于国家边界机制的探讨主要集中在货币和公民身份两方面。货币和公民权都是现代国家必不可少的部分，都与国家在其领土上贯彻其意图的能力息息相关，也都在非洲国家表现出了与其他国家不相同的特征。

在殖民时代，非洲国家往往使用和宗主国相同的货币。有宗主国作为财政和金融上的保障，作为殖民地的非洲能够较好的融入宗主国的贸易和金融圈中。这被作者认为是非洲和全球贸易联系最为紧密的阶段。随着独立，有英法两国殖民背景的国家选择了不一样的货币发展道路。在西非，原法国殖民国家仍然保持了和法郎像对紧密的联系。而原英国殖民的国家则建立了自己的货币。建立自己国家的货币是国与国之间经济边界的重要部分。不过货币的汇率完全由政府所决定。由于外汇储备有限，这些国家的进口都是由国家定额并发给相关牌照。如果按照市场化的做法，本来应该是让货币贬值。但对市场化做法的拒绝实际上让政治精英给自己营造了相当大的寻租空间。

值得一提的是，在对货币政策上，净出口地区和净进口地区有完全不同的诉求。在非洲，乡村属于净出口地区，城市属于净进口地区。高估汇率会伤害乡村出口者的利益而保护了城市消费者的利益。而相比于乡村的骚乱，统治者更惧怕城市居民的抗争，考虑到非洲统一组织认为控制首都即拥有掌控全国的合法性，城市的不安定对政权安全是更大的威胁。前一本书的作者也多次提到，要在非洲的情景之下来理解非洲的一些看似不理性的现象。维持严重高估的官方汇率大概就属于这种情况。

对于公民权的规定反映了一个国家对于自我的理解，这种理解深深的根植于一个国家的过去并在特定的历史节点得到强化。例如，凡是犹太人都可以通过《回归法》获得以色列国籍。凡是参与布基纳法索和莫桑比克独立战争的人都可获得该国公民权。一般而言，公民权的取得主要是根据血统原则或出生地原则。

根据出生地原则来确定公民权的国家能够自动给与国内出生的新生儿公民身份，但是根据血统原则来确定公民权的国家却需要公民主动申请来获得公民身份。一般而言，曾为法国殖民地的非洲国家采用的是血统原则，而曾为英国殖民地的国家主要采用的是出生地原则。相比而言，对于血统的确定有很大的操作空间。公民身份血统原则的标准变化也常常是戏剧性的和带有政治目的的。例如，在90年代早期，扎伊尔在举行选举之前修改了认定公民身份的标准。其境内的图西族必须要证明其具有可追溯到1885年的扎伊尔人先祖才能拥有公民身份，在之前他们只被要求能追溯到1960年。在一些非洲国家中，政客们往往还通过对公民身份的深究和操纵把自己的竞争对手打成外国人。例如赞比亚1996年的大选中就出现了通过操纵公民身份认定的法律来阻止卡翁达（Kaunda）参选总统的情况。

由此可以看出，非洲的边界机制从来都不是太强了而是太弱了。而且这些机制被政客们用来巩固自身权力却不是用于巩固国家权力。

总结

如何在非洲成功构建有效国家将是人类在二十一世纪所需要解决的最大的政治和人道挑战。在非洲的政治发展中，既有连续性的部分，也呈现出不同的阶段性特点。从前殖民时代至今，所有尝试在非洲进行国家构建的领导人都要面临类似的问题，如何在低人口密度的情况下巩固国家权力，这意味着必须要付出高成本来控制那些远离政治中心的人口。而有所变化的部分就是边界机制的作用和国际环境。在前殖民时代，边界意味着国家权力所能到达的范围。那是的国界比较能够反映前殖民时代国家权力的性质：混乱、碎片化、变动不居。欧洲的殖民同时也带来了以基于领土的边界体系，并且创造了一个对这一边界体系极度维护的国际体系。殖民者统治其领土的方式和前殖民时代的领导人并没有本质上的区别，但此时的边界则反映了领导人认为他们的权力所应该到达的范围。与清晰的边界和稳定的国际体系相对的是国内权力的派系化、脆弱化、充满竞争性。独立后，非洲国家的边界系统随着货币、公民身份等机制的引入而得到进一步强化。对于独立后的非洲来说，全球化的进程在这里是倒退了而不是前进了，因为非洲各国抵御外部政治经济压力的缓冲机制更完善了。与之相对，直到20世纪结束，几乎没有一个非洲国家的权力在其整个领土上完全得到了巩固。强主权与弱国家是非洲政治贯穿殖民时代和后殖民时代的重要背景。