特别推荐 | 以PPP破解基本公共服务的传统筹资、融资掣肘：创新大方向下的挑战
（本文发表于《经济与管理研究》2017年第4期）
摘要：基本公共服务供给如果按传统的税收、政府债方式筹资与融资，按财政拨付方式支付，容易造成供给低效、不公正、无序。本文以此为研究起点，以重视和满足民众的公共利益为取向，探索构建更有效、更公正、更有序、更具回应性的基本公共服务供给机制，为实现地方治理模式变革形成认识依据。文中在提出基本公共服务供给亟待改革并作了简要文献回顾之后，阐明地方政府的传统筹资、融资—拨付方式已成为基本公共服务供给的掣肘；进而讨论更为复杂的基本公共服务公共性议题之下，实现公共利益需要权衡和优化处理效率与公私利益共赢的关系，在利益组合分配矩阵考察后，引出基于公共利益的PPP机制创新是改进基本公共服务善治之路上的挑战性创新命题这一基本结论——“双赢”境界的可持续实现还有待更为深化的理论研究和“理论密切联系实际”的努力。
关键字: 基本公共服务；供给；公共利益；效率
Abstract: It maybe induce inefficient supply, injustice, and disorder if government supplies basic public service according to the traditional way of taxation, government debt, and financial payment. In this article it respects and meets public interests as the orientation and builds a framework that examines the features of basic public service supply as they relate to achieving particular purposes of more effective, more just, more orderly, more responsive mechanism. Moreover, It will bring great changes of local governance mode on the basis of consensus. It points out that the traditional way of taxation, government debt, and financial payment have become a handicap of basic public service supply after a brief literature review of basic public service supply reform. It discusses basic public services how to implement public interest on balance of efficiency and benefit. In examining interests distribution matrix themes, the analysis focuses on PPP mechanism innovation and potential to realize win-win relationship associated with good governance.
Key words: basic public services; supply; public interest; efficiency
一、导言
基本公共服务供给，是政府担责的社会治理的重要组成部分，需要持续稳定的资金做为支撑。如果地方财政收入高且负债低，那么可用于公共服务的资金就较充裕，公共服务的供给数量和质量一般会有所提高。传统上，我国政府在公共服务供给方面一直都居于主导者地位，然而，不尽如人意的种种问题不容忽视：一是以税收方式筹资支付基本公共服务经常资金紧张导致供给不足，而以政府债务方式融资支付基本公共服务往往导致代际负担不公。二是财政拨付往往无序，从纵向上说，上级政府与下级政府之间权责不清晰，信息不对称，上级政府很难了解下级政府的真实需求；从横向上说，我国幅员辽阔，区域间差异较大，地方政府间人为“创造必需”的竞争现象又可能加大区域差异和不平等，地域间的基本公共服务很难走向均等化。从中央到地方，政府“心有余而力不足”的矛盾长期存在，我国在2010年进入中等收入阶段后，民众的公共服务需求更进一步被激活，要求充足、公平、均等的基本公共服务供给的社会压力趋于升级，必须在供给机制上寻求另辟蹊径的创新。现阶段，高税费负担下的“企业出走”、政府债的居高不下、地方财政的可持续状态恶化等等问题，无不敦促政府拓宽传统筹资、融资渠道。随着政府公共职能的进一步扩张，基本公共服务供给客观上更加多元，财政支出随之会增长，加之增税空间几近于无，使得政府债务压力与风险问题凸显。截至2015年末，我国地方政府债务余额已达16万亿元。在未来的一段时期内，如果单纯依靠财政资金供给公共服务，那么其供给能力的不足显而易见，公共服务供给不如人意的地方更是难以得到有效改善。社会的不断发展对国家治理已提出更高要求，催生了公共服务的多元需求，从“托底”事项入手重视和满足民众的诉求，是公共服务更具回应性的有效表达。以上种种现实因素倒逼我国地方政府治理模式转变，基本公共服务供给体系与制度机制亟待改革。在这样的大背景下，政府与社会资本合作（PPP）项目建设已如雨后春笋，分布在各地各相关行业。在2015—2018年间，中国如果把公共部门负债率同口径提高到50%左右，可增加的公共部门资金规模，将达6.5到7万亿元，并且更重要的是可以结合PPP，较好拉动民间资本跟进发挥乘数效应。
二、文献回顾
基本公共服务指一定阶段内公共服务应覆盖的最小范围和边界。它需要建立在一定社会共识基础之上而趋向于“均等化”。基于一国经济社会的发展阶段和总体水平，不论民众的种族、收入和社会层级差距如何，原则上都应公平、普遍地享受这种基本“托底的”公共服务。这种“均等化”的内在要求，不是相关公共资金支持下人均数额指标的趋于均等化，必然、也必须是使用价值形态的教育、医疗等服务供给数量与质量的趋于均等化（当然只能渐进追求）。我们判断一项服务是不是公共服务，并不只看该服务的提供是否由公共政策决定部门直接办理，或者是仅由政府通过公共财政开支。同理，基本公共服务的“公共性”属性，不是只由它的提供方式—政府提供还是企业或私人提供决定的，而是由该服务的使用（受益）者可以接受“一视同仁”的公共福利供给所决定的，这种供给所涉及的公共服务内容较多，主要有三个方面：一是保障人类基本生存权的基本就业服务、基本养老、基本住房保障；二是满足基本发展权需要的义务教育和文化服务；三是满足基本健康需要的公共卫生、基本医疗保障。
本文探讨基本公共服务供给的传统筹资、融资掣肘，首先从公共服务供给优化的角度，对代表性文献中的基本认识作出梳理：Brennan, G., & Brooks, M.认为以人格尊严尊重作为激励，可以产生最优的公共物品供给。 Buchholz, W., Cornes, R. C., & Rübbelke, D. T. G.认为，加入匹配机制是实现公共产品帕累托最优分配的重要工具，并能有效缓解公共产品私人供给不足的问题，然而，所需的帕累托最优内部匹配平衡，只出现在非常特定的条件下。Snyder, S. K.在一个广泛的公共物品供给中测试了帕累托最优假设，Lockwood,B.则从公共服务供给的财政收支角度：分析了旨在增加政府收入而扭曲产品税时，产品市场竞争对公共资金边际成本变化以及公共产品供给的影响。 Andreoni, J., & Bergstrom, T.研究了三种不同的公共物品私人供给模型，指出在这些模型中，如果公共物品和私人物品都是正常的商品，那么财政补贴率的增加必然增加公共物品的均衡供给。 Bergstrom, T., Blume, L., & Varian, H. 得出了一些显著具有可比性的统计结果，表明收入再分配会改变公共产品供给状况。Roberts, R. D.认为公共物品供给可以通过直接征税或对私人支出的补贴来资助，但补贴总是比直接税收更有效，就分配效应来说纳税人更喜欢税收减免。
由上述文献可知，影响公共服务供给优化的因素很多，需把视野扩展至非政府的多元主体方面，并考虑补贴、再分配等经济杠杆式的机制。我国既往的基本公共服务供给模式，是单一地由财政资金支付，这样政府供给的质量、数量和效率多有不如人意之处。下面本文分别从以传统方式支付基本公共服务供给以及政府之间争夺财政拨付的角度建模剖析。
三、地方政府的传统筹资、融资—拨付方式已成为基本公共服务供给的掣肘
非竞争性的基本公共服务，排他不可取，排他会导致消费不足；然而如果没有排他，又会衍生供给不足。过去我们知道，一些非排他性的公共服务供给无法通过价格体系分配，因而竞争性市场不能带来帕累托改进所要求的公共服务。如果公共服务不能用价格进行分配，那么政府责无旁贷，只能由政府提供。然而在此思路下，地方政府的传统筹资、融资、拨付方式，已经成为基本公共服务供给有效性的掣肘。以PPP实施创新的关键，是在“准公共品”概念下，找到政府功能与市场功能结合的新机制，使特定公共服务“有限排他”，所需建设项目的“现金流”在“有限制的价格机制”中表现为正。
（一）以传统方式筹资融资支付基本公共服务导致供给低效
理论上，如果必要公共品的市场价格体系运作成本极高而不可行，那么，由政府税收筹资来提供该项服务就可以作为替代选择。林达尔税收机制原理指出，如果政府可以得到实施林达尔税收机制所需的个人收益信息，那么基本公共服务供给和支付可以由林达尔税收机制完美解决。但在现实世界中，没有哪个地方能采用这种税收，因为政府根本无法完全解决个人收益信息问题。
我们在考虑以税收（广义为税费）方式为基本公共服务供给筹资的时候，假定公共服务是非拥挤性的，不产生拥挤效应。当公共服务面对拥挤效应时，比如高峰时间的公路，那么施加于税收（税费）的作用，就不只是用来筹资以支付基本公共服务供给，而是还可以用来限制公共服务的过度使用、降低使用程度。这里借助直角坐标系的图形，只讨论税收作为基本公共服务供给筹资手段的作用。
图1：以税收方式筹资支付公共服务供给
基本公共服务供给数量是政府善治无法回避的一个基本问题，以传统的税收方式融资支付基本公共服务供给，其供给数量是否受到影响？图1描述了税收的超额负担是如何影响基本公共服务供给数量的公共支出。ΣMB为个人基本公共服务边际收益总和，MC为用于基本公共服务供给的投入物边际成本。当图1 的基本公共服务供给数量为G2时ΣMB=MC的效率条件要求，对基本公共服务进行公共支付时，不能有税收的超额负担损失，人们要像市场交易一样对基本公共服务供给自愿支付，而不是通过强制性税收对基本公共服务供给进行支付。MCT是包括税收超额负担后的基本公共服务投入边际成本，MCT＞MC。如果政府通过成本—收益分析的方法计算出ΣMB，位于ΣMB= MCT的有效基本公共服务供给数量G1就能确定下来。税收超额负担使得以税收方式筹资支付的基本公共服务供给数量低于自愿支付的基本公共服务供给数量。
此外，图1还表明如下关系：
1、以传统的税收方式筹资支付基本公共服务供给，如果想要增加基本公共服务供给数量，那么只能增加税收收入。而增加税收收入要提高税率。
2、增加每一单位的税收收入都会导致税收超额负担上升。随着由税收支付的基本公共服务供给数量的上升，MCT会随之增加。
3、如果想要更多的基本公共服务供给，就要有更多的税收作为支付，就会导致更高的税率，MC与MCT之间的差额就会扩大。
4、 以传统的税收方式融资有效支付基本公共服务供给是由ΣMB=MCT决定的，落在G1点上。
5、在没有税收超额负担的特殊情况下， MC与MCT重合，基本公共服务的供给数量G1与G2也重合。当有税收超额负担时，MC与MCT的差额就会产生，其结果就是以传统的税收方式筹资有效支付的基本公共服务供给数量，少于多元融资下的供给数量。这个结论与斯蒂格利茨的结论一致，他认为，当所有人的边际替代率之和等于边际转换率时，纯公共物品的供给是有效率的，而扭曲性征税会造成基本公共服务供给低效。
现在假设完全由政府自筹资金，那么除了税收筹资就是政府借债筹资。政府债由政府用未来的税收或重新借债偿还，无论是税收还是政府债说到底都是由纳税人负担，只不过偿还的期限可以延后。从此意义上说，政府债实际上是一种让纳税人延期支付的税收和延期超额负担。这样一来，就把当前的税收和超额负担转移给未来的纳税人。而未来的纳税人无法参与当前的政府决策，无法表达意愿。
尽管未来的人被动地承担前人债务看上去有失公允，但其实只要能够保证未来的人可以从过去的基本公共服务开支获得相应的收益，那么前人通过政府债务为基本公共服务供给融资就是公平的。简而言之，只要付出与收益相对应，债务融资与税收融资就是等价的。比如，政府通过借债形式提供基本公共服务，比如一个净化水厂，政府以公债融资建成，并用下一代人的税收偿还前一代人留下的政府债本息，将该净化水厂的成本分摊到未来的受益者。如果政府债务的还款年限比较短，由同一个人支付当前的税收或者将来用于政府偿还债务的税收，那么税收或者政府债就没有区别；如果政府债务的还款年限比较长，那么政府债的偿还就会转移到下一代或更往后的代际，这便衍生一个问题—代际再分配公平。如果该净化水厂的实际受益期与当初计划的受益期不符，会导致代际之间的收入再分配情况相应变化。如果实际受益期长于当初计划的受益期，那么就会存在未来代际不必付出成本就可以使用该自来水厂提供的清洁水，享受“前人栽树后人乘凉”的益处；如果实际受益期短于当初计划的受益期，那么就会存在未来代际享受该自来水厂提供的清洁水时还要额外承担前人建设净化水厂的递延成本。
此例中代际之间再分配公正问题是由前人为建设该净化水厂而发行政府债的还款年限和贴现率、该净化水厂受益期等因素所决定的。但以上分析还只是一个静态考察，在实际运行当中经济社会是向前发展的，如果经济保持增长，规模会不断扩大，后代人会比前代人生活得更好，应有足够的能力比前代人承担更多的债务成本。这也是当前很多地方政府通过以较少的税收、较多的债务来支持基本公共服务供给的依据。问题是前人很难准确预测后代人所处社会的经济发展程度，也就无法准确推测后人的债务承担能力。即便未来的人有能力比前人承担更多的债务成本，但是如果收益与所承担的成本不匹配，那么对未来的人来说依然是不公平的。
李嘉图等价（Ricardian Equivalence Proposition）被用来解释父母与子女的财富传递行为，使得通过税收或政府债券为基本公共服务供给给予资金支持之间成为等价关系。也就是说，父母可以弥补自己后代将来需要承担的政府债务，其隐含的前提假设是父母拥有可留给孩子的足够物质财富。然而这个隐含假设过于极端，不能够普遍适用，所以说李嘉图等价并不能完美解决这个问题。在某种程度上说，李嘉图等价是先人补偿后人的一种理想，可能成为政府过度发行债务的借口，在纳税人与政府结成的“委托—代理”关系中，政府可以藉此违背纳税人意愿，利用人们无法区分税收与政府债务的财政错觉，增加政府债务，让未来的纳税人（当前纳税人的子孙）承担巨额债务以及还本付息的巨大压力。未来政府会面对无法回避的政治难题，即如何筹集足够的税收偿还前任政府遗留下来的巨额债务。简言之，以政府债融资提供基本公共服务，也往往会导致代际再分配不公和未来的可能危机式风险。
但从传统视角上看以税收筹资或政府债融资支付基本公共服务供给，毕竟是政府的职能和责任，能够避免囚徒困境和搭便车问题，尽管其效果不如理论上假设的林达尔税收机制有效，在现实中仍具有可操作性，只是税收筹资导致的供给数量收缩以及政府债融资有可能引发代际不公等问题，值得决策者深入思考。然而，若从创新视角上看，引入多元融资方式支付基本公共服务供给，既能有效避免囚徒困境和搭便车问题，又能减少供给低效和代际不公，是非常值得探索的基本公共服务供给模式创新。民众对传统基本公共服务供给单一主体—政府的绩效日益不满，而对比私营部门的效率优势，基本公共服务供给主体多元化成为改革的诉求，比如以PPP模式引进社会资本参与基本公共服务供给体系的项目建设。目前，PPP已成为地方政府化解融资平台债务风险的现实选择。更为重要和带有长远意义的是，引入PPP模式将在一定程度上改善基本公共服务供给低效的问题，不仅使其更有序更可预期，还可通过政府、企业、专业机构之间风险分担、利益共享的机制带来“1+1+1＞3”的绩效提升效应。
（二）地方政府之间竞争财政拨付造成的基本公共服务供给无序
在政府资金支付方面，可首先作个现象观察：2008年奥运会前后，我国很多地方社区健身器材出现在大街小巷，受到民众喜爱。而现在，真正还能正常发挥健身作用的器材已经所剩无几；很多已经废弃，鲜有维修，有些在等待统一的专项维修或更新；但还有一种比较特殊的情况，一些健身器材处于繁华地段，当毁损到有碍观瞻的程度就会很快替换掉。大多数器材在一次性安置后鲜有后续维护更谈不上替换，我们也许会认为资金是最大问题。是政府没有钱吗？令人困惑的是，繁华地段很多看起来很新的步道板、景观却年年更换。为什么会是这样呢？最为根本的理由是：对于社区来说，如果及时维护健身器材，那么费用一般会由社区全额承担；如果推迟一段时间，由于健身器材需求更迫切了，就一定会有别的什么部门（上层物业、上级政府）支付成本。因此，拖延是明智之举。而对于繁华地段那些似乎不太重要并且还很好的步道板或景观来说，情况正好相反。这样分配公共资金，可以营造管理者最大的“政绩”。
图2：政府之间争夺财政拨付
让我们以学术分析解读这一观察，如图2所示，横轴表示时间，表示由某个任意点开始的年份；纵轴表示金额，可体现成本或收益。为简便起见，假设：a某些健身器材在第一年安装好，在以后的任何一年重新安装的成本用R线表示；b这些器材实际维护的有形成本不会受到器材自身毁损状况的影响；c这些器材最终还是会得到维护的。由假设可知，某年的维护成本是没等到来年而放弃的那笔钱的利息。也可以这样说，如果重置健身器材的成本是10万元，而当前的利率是10%（这两个数的取值完全是为了计算方便，便于分析），那么今年进行维护而不是等到明年，社区就要支付1万元的利息。如果社区打算推迟几年再维护，以复利计算，是不是很可观呢？
H线表示的是让这些器材得不到维护的状况再延续一年所造成的社会成本，由于财政资金按年拨付，这使维修器材被分成了以一年为周期的几个不连续的期间。H线不断向斜上方发展。在健身器材投建初期可能由于其缺乏维护带病作业，使用户体验不是那么完美，但是毕竟还能使用，随着时间的推移，用户体验越来越差。假定社区的融资渠道单一，只能靠上级政府拨付，且社区能够充分代表辖区内居民利益，那么如图2所示，社区将在第六年底替换已毁损的健身器材，第六年是H与R的交点，是非修不可的时间点。从这一点考虑，每等待一年，替换已毁损的健身器材的成本会上升，超过维护成本。当然，“社区能够充分代表辖区内居民利益”的假设下，社区比任何更高层级的政府部门都能更好地掌握当地百姓的偏好。在一般情况下，上级政府都会有一个健身器材维护计划，且款项不能及时满足维护的实际需要，这样一来，上级政府会有一些政治上的考量，会把钱用在最急需维护的器材上。如果上级政府可以在第六年内完成这些器材的维护，一切都好。然而，这只是小概率事件。我们通常碰到的情况可上升为假定：维护资金经常不足。
现在从资金不足开始分析。由于社区认为上级政府很难恰好在第六年承担健身器材的所有维护费用，因为也许其它社区的健身器材更加破烂不堪，社区必须做出权衡-如果它完全依赖上级政府资金，那么维护大概会耽搁多长时间。假定上级政府的维护资金还有一定数量可用，上级政府可能会看到，当一年后继续使用这笔资金的成本是在S线而不是R线时，所有的健身器材都能得到维护。在这样的情况下，社区就会预期它辖下的健身器材将在第九年得到维修。这意味着在等待上级政府行动的三年时间里，健身器材会进一步毁损，图2显示社区花在这额外三年等待上的成本，大致与它现在就自己集资维护的成本是一样的。因此，如果社区认为上级政府的维护标准高于S线，也就是说，拖延不止三年，社区就会选择在第六年底自己维护，如果社区认为拖延会少于三年，它就会依赖上级政府维护。从社区的角度看，这是利益最大化的决定。但是，这只是想当然的理想状态，更可能的情况是：由于信息不对称，上级政府做出错误估计是不可避免的；或许可支配的维护资金不足，在第六年后的三年中器材已经毁损到不能用的程度，器材才能得到维护；或许上级政府资金非常有限，它会维护其它社区更亟待维护的器材，而依然轮不到本社区的器材。上述的三种情况皆有可能发生，社区在第九年还得重新进行权衡-它因没有维护而已经出现的成本，如果再拖一两年，上级政府是否真会拿出资金来维护本社区的健身器材。如图2 所示，如果从第九年再拖一年，对于社区还是可以承受的；但是如果从第九年起还要再拖延的时间超过一年，那么社区最好还是自己维护。如果是这种情况，即使社区在第十年自己维护健身器材，就效用来看，也不如在第六年的时候就自己维护健身器材。此外，如果社区在第九年可以确保再耽搁一年健身器材也不会毁损到上级政府来维护的程度，那么社区就会自己承担维护责任，因期待上级政府出资维护却落空而导致的三年未维护造成的损失，无疑是社区的净损失。对于社区来说，数年的耽搁显然是为获得上级政府资金的努力而付出的成本，是为获得一笔转移支付而做出的尝试，毫无疑问，这种尝试也是有成本的。当上级政府对社区的支付是以“帮助”为动机时，转移支付的根本问题就无法回避了。在这样的情况下，社区被迫为获得转移支付而竞争，这并不是一个合意的结果。尤其值得关注的是，假如由上级政府提供的维护资金只是拉低了S线，低到足以使社区通过推迟维护获利，那么社区本身就已经从收到这笔转移支付获益了。各个社区为了获得这类来自上级政府的支付，其竞争的结果是健身器材维护的普遍推迟，那么上级政府提供支付的最终效果实际上伤害的是使用这些健身器材的民众。
尽管上级政府资金充裕的情况并不常见，然而我们为了全面分析，在分析完资金不足之后，再从资金充裕的角度进行分析。第一种情况，假设来自上级政府的资金足够充裕，完全能够满足每个社区的公共服务供给的需求，各个社区不必竞争资金。如果上级政府提供的资金数量正好能够把S线降到R线，那么社区会得到上级政府的资金支持，这样看起来比较完美。然而，这种情况在实践当中的操作性差，因为不同社区的健身器材的毁损程度是不一样的，因此对维护的需求也是千差万别的，各个社区对资金的需求很难达到一致。上级政府对辖区内提供同等水平的服务显然是低效率的。第二种情况，假设上级政府的资金多到足以完全承担社区开支仍然有余，使S线降低到H线与4的交点。在这种情况下，假定忽略税收等成本，社区会每四年重新购置一批新的健身器材，这样做显然会比每六年重新购置新的健身器材要好。然而，换一种思路，如果上级政府把每四年购置新健身器材的全部费用一次性给到社区，而社区依然每六年购置新健身器材，那么社区的状况一定会更好。正像以前讨论的维护不足一样，过度维护也会导致浪费。
我们知道，征税的合法性在于税款“取之于民，用之于民”，而在这里，无论上级的财政资金是否充足，纳税人均没有得到更好的基本公共服务，这不能不使政策制定者反思以传统财政全额方式支付基本公共服务所造成的结果。所以改革势在必行。
通过以上分析可看到，无论上级政府的资金是否充裕，各方博弈的结果均毫无悬念地指向福利损失，博弈造成的基本公共服务供给低效不能不说是制度的遗憾。然而，我们一直假定，上级政府在决定优先把资金分配给哪个社区的时候，只看该社区对某种公共服务的“必需”程度有多大。这样一来，就会鼓励社区主动创造“必需”，由此造成低水平的社区满意度。此外，上级政府想要帮助社区解决健身器材维护不足的初衷，却恰恰鼓励了社区创造这种不足，因为只有健身器材最亟待维护的社区才能优先得到上级政府的资金支持，这在一定程度上导致了各个社区之间“创造必需”的竞争。打个未必恰当的比喻，这有点像乞丐为了获得更多的同情和援助而把自己弄残废的情形。个体行为合意并不必然意味着整体上的合意。在这里，既不是要谴责官员，也不是要谴责社区管理，从效用的角度分析，这恰恰是官员的理性选择。然而，个人或个体的理性却导致群体的非理性，这才是机制与政策的失败所在。
由于社区对上级政府资金支持无法准确预期，以及各个社区间“创造必需”的竞争，使得社区活动缺乏灵活性、自主性，很难实现帕累托最优，治理效率低，实现公共利益合意度差。当前我国地方政府债务节节攀升，使得用于基本公共服务供给的资金越来越紧张，可想而知社区之间竞争资金会较之以往更为激烈，传统单一渠道融资造成的基本公共服务供给低效，更无法避免。提高财政资金的分配效率，积极扩宽基本公共服务融资渠道，成为国家治理面临的挑战性必然命题。
从PPP看，首先是一种融资机制，政府带动社会资本跟进，支持基本公共服务供给；进而PPP还是一种管理机制，在可能情况下有意识地借助企业和私人部门的效率优势；从全局看PPP更是一种治理机制，使政府在有限的税收、公债以及财政拨付下与非政府的多元主体一道提供更多更好的基本公共服务，更令人满意地实现公共利益。PPP不仅有利于转变公共服务的供给机制，避免上下级政府由于责任不清以及同级政府财政竞争所造成的基本公共服务供给低效，还可以剥离一部分政府性债务以便减轻政府的债务压力，使地方政府从传统单一年度的“预算收支管理”，转为“资产负债管理”。一句话，PPP在带来财政革新的同时，也带来了管理、治理的革新。然而，围绕PPP机制需要厘清：基本公共服务供给中的效率和公共利益如何权衡把握？
四、基本公共服务的公共性议题-效率还是公共利益
PPP被认为是解决紧迫社会问题的有效管理方式，它倡导政府、企业与公民社会发挥比较优势。所以，假设当财政压力得到有效缓解时，我们是否还需要社会资本参与公共服务供给呢？答案是不言而喻的，引入社会资本不仅可以缓解眼前的资金不足，还可以带来治理模式的变革，形成公共服务供给的效率革命。PPP将市场机制和企业管理引入到公共服务供给中，用于改造传统公共服务的供给模式，可简要总结其主要做法是：引入市场机制，利用与市场兼容、对接的方式提供公共服务，企业和专业机构参与建设经营，回应市场压力，有利于降低服务成本并提高服务质量，更多以外包形式引导社会力量提供公共服务。显然，PPP强调效率，改变了传统公共服务“不算经济账”的模式。然而，衡量公共服务的价值尺度应该是“重公共利益”还是“重效率”？这是一个“仁者见仁智者见智”的问题。PPP被用来作为提升政府治理中资金效率、降低财务成本的有效手段，同时，被赋予了尽最大可能促进利益相关者和民众诉求的实现，以及消解冲突等价值内涵，关键是追求两方面的有机结合。有鉴于此，我们有必要明确PPP的公共性，以及如何从多维的角度平衡公私部门不同主体之间利益与效率的关系。
图3：PPP中利益组合分布图
公共部门推行以PPP模式提供基本公共服务的底线，是追寻公共利益体现善治原则。如图3所示的PPP利益分配矩阵，从善治角度看，区域2、4可以较好的实现公共利益。其中，区域2是公私共赢，高水平实现公共利益，同时就私人部门利益而言的投资回报，量化为等于或高于“可接受”的临界点即可，这是最合意的结果—公私利益实现程度高的PPP，会得到更大的公众支持、被公民给予更多的合法性、政府推动也将更顺利；而区域4虽然能够较好实现公共利益，然而对私营部门来说低于可接受水平，不具有吸引力和可持续性，会出现“政府热企业冷”的情况——PPP不是政府的独舞，而应是合作伙伴的组舞，该区域的这种情况是我们应努力避免的。区域1、2里可以很好的实现私人利益，但区域1的公共利益实现程度较差，这违背了PPP的设定初衷，一些PPP项目的失败伴有扭曲和腐败，是出现在这里。区域3是低公共利益、低私人利益，完全不能启动PPP。通过上述分析我们看到：区域1，失败,腐败多生，必须防止；区域2，实现共赢，值得推广；区域3，无法合作，不可行，可以忽略；区域4，企业不愿进入或不可持续，需要改进。从图3分析我们看到，不符合公共利益的PPP，一定不是有效治理，再讨论效率显然没有意义，符合公共利益的PPP，关键是如何让私人部门维持“非暴利但可接受”的收益。
私人部门通常被认为比公共部门具有更高的效率，PPP也被普遍视为政府旨在提高效率和有效性的努力。然而一些财务上直观的政府低效，在很大程度上恰恰是为了确保回应公民关于公共利益的更为宽广的、更多战略视角的诉求，而这会导致政府在公共服务提供方面所扮演的角色无法得到正确评价。外包以及公私之间较之以往更频繁的合作，有可能削弱政府提供并监督公共服务的形象。以前我们经常会将政府低效归结为机构臃肿、公务人员的官僚作风以及程序上的繁文缛节。其实，这些只是看起来的表象。“政府的模棱两可、无效率的甚至不具操作性的限制都是由那些曾经生活于权力不受限制的专制政府下的智者做出的无奈选择……在面对所有明显的延误、混乱以及权力滥用的威胁时，我们依然未找到一种比使权力的运用受制于宪法规则更好的方式来保障自由”。一定意义上讲，公共部门财务表现上直观的低效，往往是其公共性的天然定位决定的。在此，政府需要的是适当借鉴私人部门的高效优势，在合作的过程中学习、权衡、取舍。公私合作要求效率，但它却是以追求和保障公共利益为底线的合作，是要在寻求“共赢”中审慎把握“伙伴”各方妥协与利益均衡点的合作。
于是，把公共利益作为思考政府治理的逻辑原点，推展到包括政府在内的所有组织（企业和专业机构）展开广泛合作，共同探索图3中区域2的治理新模式，即为全钟燮所说“社会建构过程旨在在多元的行动者之间建立广泛的互动和合作”取向下如何把直观的矛盾问题，优化处理为“权衡”和“有机结合”后以共赢机制对公共利益的保障。在历史的发展进程中，社会治理经历了管制—管理—服务模式的进化，社会力量伴随此过程成长起来，政府与社会力量相互合作，可一方面由政府与社会资本合作的PPP来促进治理变革，使政府能够更多地作出维护和增进公共利益的行为选择；另一方面，政府与社会资本合作也要为非政府合作方形成“在商言商”立场上可预期、可持续的社会回报条件与可行的盈利模式。
五、结语- 基本公共服务善治之路的挑战性
政府权力的功能，就在于把利益竞争控制在既有社会秩序允许的范围之内，即平衡好各方利益诉求。但政府不是万能的，托克维尔150多年前有言：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”托克维尔这里在肯定政府治理不可替代的同时，道出了政府治理并非无所不能的本质，因而强调社会自治是国家治理不可或缺的补充。也可以这样理解，在政府治理的同时，必然也需要社会力量参与合作。当前社会的发展远比托克维尔所处的时代更加复杂、多元，不仅需要社会自治力量协助政府治理，而且需要政府与社会多元主体力量推进创新式的合作进行治理。治理理论的发展，是强调在公共事业管理上构建一种通过多方参与、协同解决的共赢方式，去维护和优化社会基本秩序与发展向上的管理机制，其中蕴含了有限政府、责任政府、法治政府、民众参与以及社会正义等理念。
当前，以传统方式筹资、融资进而支付基本公共服务所导致的供给低效、政府间竞争财政拨付造成基本公共服务供给无序等问题，在某种程度上对社会矛盾凸显起到了加入其中甚至推波助澜的作用。中国政府的决策议程和机制、政策设计已无法回避基本公共服务供给方面的捉襟见肘、有所加大的结构矛盾压力等社会问题。纵观国际环境，近20年，很多国家都陷入了仅仅依赖政府资源难以满足日益增长的基本公共服务需求的困境，因而PPP（政府与社会资本合作）作为新治理实践，合乎逻辑地受到广泛注重，如何引导社会资本参与PPP，成为各国面临的共同课题。
PPP可以缓解地方财政压力，是一个最直观、容易激发地方决策官员主动参与积极性的融资模式创新。然而缓解财政支出压力固然值得看重，而解决基本公共服务供给低效、公平、均等问题的管理与治理模式创新，更具建设性和深刻性。PPP凭借其伙伴各方比较优势、协作优势和创新效应，可以提升供给效率、延伸基本公共服务供给、提高公共服务的质量、降低公共服务成本。政府通过融资、管理、治理机制整合引导社会资本的同时，还可有序对接混合所有制改革推动国有企业改革的深化发展，有力推进法治化。
但是，PPP在标志我国政府开启现代治理、推进基本公共服务善治新篇章的同时，其伙伴间由于利益权衡取舍带来的复杂性，极易引发对可持续性共赢机制的挑战，这也是十分重大、不可忽视的问题。本文的分析表明，维护PPP可持续运行的关键权衡，是如何实现与维护PPP利益矩阵所表明的利益组合分布中区域2的共赢状态，其中政府理应追求的公共利益之“高”，自是“越高越好”并且是往往超越直接成本—收益分析眼界的“社会综合效益”，而非政府社会资本方所必然追求的“高”，却是财务表现上最直接的“非暴利但可接受”（超过其不可接受之“低临界点”）的利润率水平。如何达到此种“共赢”状态，实践中不得不开拓性地尝试和探索一系列具体的机制，已表现为PPP全生命周期呈现出十分复杂特点的多环节、多约束、甚至日趋细化、量化的“物有所值评价”、“财政承受能力论证”，“风险分担方案设计”和“综合绩效评估机制”等等。这些已十分明显地体现了PPP创新的挑战性，同时，预示着PPP在创新发展实践过程中需经历艰难跋涉，其规则将不断严密、细化，渐渐趋于 “文牍”、“繁文缛节”的状态，然而这是PPP发展之路无法回避的暂时状态，有待经验丰富、成熟后再行“删繁就简”。我们应有充分的思想准备，在PPP概念下所追求的“双赢、多赢”境界的可持续实现，还有待更为深化的理论研究和“理论密切联系实际”的不懈努力。
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贾 康 介 绍
现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，是经济学核心作者中的代表性学者。