【量化历史研究】财政创新何以可能──普鲁士1890年代的精英政治
本文为“量化历史研究”第482篇推送
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前现代国家的税种主要限于贸易税、消费税和针对土地及不动产的直接税。这样的税收系统建立在以农耕为主，小规模手工业为辅的经济基础上。工业革命以后，大规模制造业兴起，资本取代土地成为主要生产要素，所得税就是针对这一生产方式的新型税收。由于所得税不是基于看得见的资产而是基于看不见的现金流，征收所得税对增加财政收入和加强国家行政能力意义重大，被视为现代财政国家转型的关键一步。
但征收所得税不是一件政治中立的事情，这必然会动那些高收入群体的蛋糕。直觉告诉我们只有当民主扩大到相当程度，非精英进入决策过程时，所得税才会出现。但历史的事实恰与之相反：英国1842年第一次正式通过所得税时，只有13%的人口享有选举权；哈布斯堡王朝1849年跟着通过所得税时，选举还压根不存在。事实上，那些推动了税制改革的政治团体往往既不是自由主义者，也不是社会主义者，而是最保守的政治精英。为什么这些既得利益者会采纳一种利于底层民众的税种呢？这就是耶鲁大学政治学者Mares和Queralt的一篇论文试图解答的疑惑。
关于征收所得税的导火索主要有两种说法：一种是战争说，出于军事开支的需要增收新税；一种是再分配说，为应对来自下层民众的压力、减轻不平等而向富人开刀。然而，作者认为这两种外在压力都不必然导致所得税产生，因为掌握决策权的政治精英们必须在这种压力、税负分配和政治利益之间权衡并且展开博弈，博弈的结果决定是否采纳所得税及所得税的具体形式。
作者对普鲁士1891年推行所得税的决策做了一个案例分析。普鲁士的所得税几乎囊括了所有现代财政国家所得税的要素：综合的收入计算方式，普遍的征税对象，能力纳税原则，高度的官僚监管。而这样一次改革，是特权阶级结成保守联盟的结果。
这个案例的关窍在于普鲁士不均等分配选票的选举系统。每一个选区的选民按照贡献税额数量划分为三个等级，从最低到最高，每一级的选民贡献的税额总量相等，三个等级分别选出同等数量的代表，这些代表再选出代表本区的议员。举个例子，如果这个区前10%富有的人税收总和已经占这个区税收总和的三分之一，也就是构成了这个区的第一级，收入后60%的群体也贡献了这个区税收总和的三分之一，成了这个区的第三级，那么这前10%的人和后60%的人以及中间那30%的人享有的票数是一样的，都是这个区33.33%的票。这样的选举制度意味着税交得越多，投票权越大。
大家都既不想交税又想取得投票权，只是对于不同身家和不同政治考虑的阶层来说，这一取舍的收益成本不同。作者将他们按照产业性质和收入高低做了区分，预测了他们关于要不要征收全面所得税的不同态度。首先，资本家会比地主更反感所得税，因为他们是所得税主要针对的征收对象。最反感的是那些城市中产阶级，他们比之前要交更多的税，但这些税又没有多到可以让他们在投票权方面胜出的程度。
其次是大资本家和小地主。大资本家固然会损失不少经济利益，但他们觊觎可以换来的政治权力。小地主则受所得税影响不大，既不会被征到多少税，也没有多少政治利益可以争取，但会因为税收压力转移有所收益。最坚定的支持者是大地主，所得税把税收压力从农业转移到工业，他们个人被多征的税则足以给他们带来失而复得的政治话语权，而且乡村的收入统计是由地主任命的县长负责的，地主有很多操纵空间。这样一来，除了城市中产的其他三个精英团体可能结成支持所得税的同盟。图一总结了作者的预测。
图一 地主和资本家之间，大地主和小地主之间，大资本家和小资产阶级之间的分歧
作者接着用历史上的投票结果做回归分析检验了这一预测。果然，那些大地主较多的地区，也就是土地集中度高的地区代表更有可能支持所得税；而那些城市化程度高的地区代表则更可能反对新税。通过各阶层对应的党派进一步细分，可以发现各党派投赞成票的概率和其所代表的阶层测的偏好一致，具体可见图二。
图二 代表各团体利益的各党派就是否征收所得税的投票
作者最后考察了如政治精英考虑的征收所得税的两大后果，一是税收负担从农业转移到了工业，二是政治权力进一步不平等，尤其是农村的低收入群体的空间被挤占而投票率降低。如图三所示，征收新税后人均税负增长和当地城市化程度呈正相关，和土地不平等程度没有显著的相关性。这佐证了所得税的主要征收对象是城市工业和服务业。图四则反映了投票率和土地不平等呈显著负相关，验证了投票权越发不平等的政治后果。与之相对应的是，大地主和大资本家的话语权上升。在另一个回归表格中，作者发现原本在1888年坚定支持自由派的地区，在1893年的选举中被支持保守派和民族自由派的力量所占据。
图三 纵轴是从1878年到1900年（税改前后十年）人均所得税增长，左图横轴是城市人口比例，右图横轴是土地不平均程度
图四 被新税加强的政治权力不平等。纵轴是投票率变化，横轴是土地不平等程度
这篇文章剖析了现代国家兴起的一个侧面，就是非民主国家如何实现财政现代化。既有的保守精英们利用他们的政治权力推行那些利于进一步获取经济和政治优势的制度，而这些制度可能无意中迎合了现代化的趋势，成为后续改革的基石。这篇文章既强调了早期现代国家发展中精英所扮演的重要角色，又提醒我们历史进程中的很多关键节点都非人为主动推动的，而是预期之外的后果。
文献来源: Mares, Isabela, and Queralt, Didac. 'Fiscal Innovation in Nondemocratic Regimes: Elites and the Adoption of the Prussian Income Taxes of the 1890s.' Explorations in Economic History 77 (2020): 101340.