农村土地承包经营权证的颁发与正当收回事由
一、实用判例
【观点来源】 刘玉银与屏山县人民政府土地承包经营权证行政注销、宜宾市人民政府行政复议案
【案件编号】（2019）川行终1511号
【实用观点】 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”区县级政府作为《农村土地承包经营权证》的发证机关，有权依照有关规定对已丧失土地承包经营权的《农村土地承包经营权证》进行注销，并予以公告。《农村土地承包经营权证》是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，其基础在于村集体经济组织与村民户之间建立起来的土地承包合同关系。承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。
【检索主词】
一级检索词：法定职责
二级检索词：土地承包经营权证 发证机关 土地承包合同关系
【实证案例】
❶当事人：
上诉人（原审原告）刘玉银。
被上诉人（原审被告）屏山县人民政府。
被上诉人（原审被告）宜宾市人民政府。
❷原审法院审理查明：
2017年10月17日，被告屏山县政府作出《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》，具体内容为：向家坝水电站屏山库区农村移民根据相关法律、政策已于2012年9月全面完成搬迁和生产安置。按照《向家坝水电站屏山库区农村移民安置合同》约定，无土安置移民应在完成搬迁后及时将迁出地的《农村土地承包经营权证》《林权证》《农村集体土地使用权证》等证件交回发证机关作废。但截至目前，尚有部分无土安置农村移民拒不交回《农村土地承包经营权证》，甚至有极少数移民多次返回原地抢种抢收，阻碍新进地户正常耕种，诱发矛盾、冲突，造成不良社会影响。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第二款、第四款及第二十一条之规定，依法对原告刘玉银户在内的108户应当收回而未予收回的《农村土地承包经营权证》予以注销，并宣布作废。
2018年1月10日，刘玉银向被告宜宾市政府申请复议。2018年1月17日，宜宾市政府受理刘玉银的复议申请，并向屏山县政府发出《行政复议答复通知书》。2018年1月24日，屏山县政府向宜宾市政府提交答复书。2018年4月3日，宜宾市政府作出宜市府复决字[2018]11号《行政复议决定书》（以下简称11号复议决定），决定维持屏山县人民政府作出的《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》注销刘玉银户《农村土地承包经营权证》的行政行为。刘玉银不服，提起本案行政诉讼，请求撤销屏山县政府《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》注销其《农村土地承包经营权证》的行政行为，并由被告承担本案诉讼费用。
另查明，1999年1月，屏山县政府颁发编号为768的《农村土地承包经营权证》，载明承包人（户主）刘玉银，承包地面积1.77亩，承包期限从1999年1月1日起至2029年12月31日止。
2008年11月18日，宜宾市政府以宜府发[2008]38号通知印发的《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》第六条规定：“农村移民人口分为生产安置人口和搬迁安置人口，其安置分为生产安置和搬迁安置”。第七条规定：“农村移民的生产安置方式分为农业安置、复合安置、投亲靠友安置、自谋职业安置、自谋出路安置、养老保障安置等六种安置方式。……（三）投亲靠友安置是指移民户在非移民安置规划区有亲友，并能利用补偿资金在亲友所在地解决生产出路的安置方式。投亲靠友安置分为农业安置和赡养、扶（抚）养安置两种方式。（四）自谋职业安置是指移民户在统一规划的移民安置点内取得宅基地建房，自愿不要生产用地，从事二、三产业的安置方式。……”第十三条规定：“移民生产安置的标准与确定的生产安置方式相对应，主要包括生产用地配备标准、生产安置费标准等。……（三）投亲靠友安置。……投亲靠友赡养、扶（抚）养安置生产安置费标准：28928元/人，发放给移民个人。（四）自谋职业安置。生产安置费标准28928元/人，全额发放给移民个人。……”2010年2月22日，屏山县政府以屏府发[2010]13号通知印发的《向家坝水电站屏山县库区征地农村移民生产安置人口分解落实意见》中关于生产安置人口的分解落实部分规定“整户移民人口落实为生产安置人口的，在实施生产安置后，本户土地征收线外剩余土地全部退归本村民小组”。
刘玉银户属于向家坝水电站屏山库区农村移民，生产安置人口为刘玉银、谢家秀、刘川南、王思懿、王宇欣共5人。2009年3月17日，刘玉银作为户主向屏山县原楼东乡人民政府提交编号为1220301047的《向家坝水电站屏山县农村移民安置方式选择申请书》，申请刘玉银户5人自愿选择投亲靠友（抚养）安置，经村民小组、村民委员会、屏山县原楼东乡人民政府、屏山县移民局、屏山县人民政府审核，同意刘玉银户选择投亲靠友安置。2009年3月28日，刘玉银作为户主与屏山县原楼东乡人民政府签订《向家坝水电站屏山县农村移民安置合同》，约定“乙方生产安置人口刘玉银、谢家秀、刘川南、王思懿、王宇欣共5人自愿选择投亲靠友（抚养）安置。乙方完成搬迁后，应及时将迁出地的土地承包证、林权证、集体土地使用权证等证件交由甲方注销”。2012年3月1日，书楼镇沙坝村成立沙坝一组调整土地工作小组，并于2012年3与16日制定了《书楼镇沙坝村一组耕地调地方案》进行土地调整。
2014年9月23日，屏山县书楼镇人民政府作出《关于沙坝村已作生产安置移民户限期退交剩余土地的通告》，要求“凡沙坝村已作生产安置的移民户未交回迁出地土地承包证、集体土地使用证等证件的，务必于2014年9月30日前交给镇人民政府注销，具体交回证件地点为镇农业服务中心。镇农业服务中心将于2014年10月10日前组织相关人员现场指认地界并退地，完善退地相关手续，将地交给沙坝村调地工作组”。2017年9月28日，屏山县书楼镇人民政府以书府[2017]105号《关于注销已作生产安置农村移民〈农村土地承包经营权证〉（第一批）的请示》向屏山县人民政府进行请示。2017年10月17日，屏山县政府作出《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》。
2015年11月3日，四川省人民政府作出川府土[2015]888号《关于金沙江向家坝水电站工程（宜宾市境内）建设用地的批复》，同意将宜宾市屏山县、宜宾县的11个乡（镇）91个村的2774.3332公顷集体农用地转为建设用地。同时将本次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地102.8781公顷、未利用地176.7784公顷,合计3053.9897公顷土地征收为国家所有；同意使用国有建设用地278.3666公顷、国有未利用地1375.2006公顷。
❹原审法院观点：
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”屏山县政府作为案涉《农村土地承包经营权证》的发证机关，有权依照有关规定对已丧失土地承包经营权的《农村土地承包经营权证》进行注销，并予以公告，其行为主体适格。《农村土地承包经营权证》是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，其基础在于村集体经济组织与村民户之间建立起来的土地承包合同关系。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”本案中，刘玉银户作为向家坝水电站屏山库区农村移民，其海拔381米水位线以下的承包土地因向家坝水电站项目建设征收而丧失承包经营权，双方对此并无异议，予以确认。
本案争议焦点在于刘玉银户完成移民生产安置后对其海拔381米水位线以上的承包土地是否还享有承包经营权。根据查明的事实，刘玉银户在移民安置过程中，一户5人均选择了投亲靠友（抚养）的生产安置方式。按照《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》和《向家坝水电站屏山县库区征地农村移民生产安置人口分解落实意见》的相关规定，生产安置人口在完成生产安置后，本户土地征收线外剩余土地应全部退归本村民小组。刘玉银户选择并完成了投亲靠友的生产安置方式，其海拔381米水位线以上的承包土地就应退归村集体经济组织，由村集体经济组织统一调整，重新发包分配给其他应进土地的移民户。因此，刘玉银户因选择了投亲靠友的生产安置方式而不再享有海拔381米水位线以上的承包土地的承包经营权，其编号为768的《农村土地承包经营权证》确认的土地承包经营权已全部丧失。屏山县政府在对刘玉银户完成投亲靠友安置和海拔381米水位线以上土地已由村集体经济组织重新发包分配的情况下，依法公告注销其编号为768的《农村土地承包经营权证》，符合法律规定。宜宾市政府受理刘玉银的复议申请后，按照法定程序组织开展复议工作，程序合法；复议认定刘玉银户已丧失原土地承包经营权的事实清楚；作出11号复议决定符合法律规定。
❺一审法院裁判结果：
屏山县政府作出《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。宜宾市政府作出11号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘玉银的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘玉银的诉讼请求；案件受理费50元，由原告刘玉银负担。
❻刘玉银上诉请求：
刘玉银与屏山县原楼东乡人民政府签订《向家坝水电站屏山库区农村移民安置合同》，不能证明其应退还在海拔381米水位线以上承包土地，不能依据宜宾市政府《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》和屏山县政府《向家坝水电站屏山库区征地农村移民生产安置人口分解落实意见》，认定刘玉银的承包土地符合法定交回土地承包经营权证条件，屏山县政府注销刘玉银编号为768的《农村土地承包经营权证》不合法；将刘玉银在海拔381米水位线以上的承包土地收回进行私分，未经集体组织依照村民会议三分之二以上成员或三分之二村民代表同意进行重新分配违法。一审判决认定事实不清，适用法律依据错误，判决驳回刘玉银的诉讼请求不当。请求撤销四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15行初16号行政判决；确认屏山县政府作出《关于对部分<农村土地承包经营权证>（第一批）予以撤销的公告》，注销刘玉银编号为768的《农村土地承包经营权证》的具体行政行为违法，并予以撤销。
❼二审法院观点：
上诉人刘玉银因不服被上诉人屏山县政府作出的《关于对部分<农村土地承包经营权证>（第一批）予以注销的公告》注销刘玉银编号为768的《农村土地承包经营权证》的具体行政行为和被上诉人宜宾市政府因刘玉银提出行政复议申请而作出的11号复议决定，请求撤销屏山县政府作出《关于对部分<农村土地承包经营权证>（第一批）予以撤销的公告》注销刘玉银编号为768的《农村土地承包经营权证》的具体行政行为。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”本案中，被上诉人屏山县政府作为上诉人刘玉银持有的编号为768的《农村土地承包经营权证》的发证机关，有权依照有关规定对已丧失土地承包经营权的《农村土地承包经营权证》进行注销并予以公告，具有注销刘玉银持有的编号为768的《农村土地承包经营权证》行政主体资格。《农村土地承包经营权证》是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，县级人民政府颁发《农村土地承包经营权证》基础在于村集体经济组织与村民户之间建立起来的土地承包合同关系。刘玉银户作为向家坝水电站屏山库区农村移民，其在海拔381米水位线以下的承包土地因向家坝水电站项目建设征收而丧失承包经营权，双方对此并无异议，应予以确认。本案争议焦点在于刘玉银户完成移民生产安置后，其对海拔381米水位线以上的承包土地是否还享有承包经营权。根据原审查明的事实，刘玉银户在移民安置过程中，一户5人均申请选择了投亲靠友的生产安置方式，按照宜宾市政府印发的《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》和屏山县政府印发的《向家坝水电站屏山县库区征地农村移民生产安置人口分解落实意见》的规定和刘玉银户自愿与屏山县原楼东乡人民政府于2009年3月28日签订《向家坝水电站屏山县农村移民安置合同》的约定，应安置人口在完成生产安置后，本户土地征收线外剩余土地应全部退归本村民小组。刘玉银户选择并完成了投亲靠友的生产安置方式，其位于海拔381米水位线以上的承包土地就应退归所在村集体经济组织，由村集体经济组织统一调整，重新发包分配给其他应得土地的移民户，其因选择了投亲靠友的生产安置方式，并接受相应移民安置，按照移民安置政策规定和安置合同约定，应视为放弃海拔381米水位线以上的承包土地的承包经营权，其持有的编号为768的《农村土地承包经营权证》确认的土地承包经营权因土地征收和自愿选择的移民安置方式视为退还而全部丧失。屏山县政府依法公告注销其编号为768的《农村土地承包经营权证》，符合法律、法规规定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，刘玉银因不服屏山县政府所作《关于对部分<农村土地承包经营权证>（第一批）予以注销的公告》注销刘玉银编号为768的《农村土地承包经营权证》的具体行政行为，向被上诉人宜宾市政府申请行政复议，宜宾市政府作为屏山县政府的上一级人民政府，对刘玉银提出的行政复议申请具有复议审查的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，宜宾市政府于2018年1月17日受理刘玉银所提行政复议申请，经批准延长审理期限30日，在履行相关行政复议程序后，经对相关证据审查，于同年4月3日作出11号复议决定，并于同月8日送达刘玉银，复议程序合法，该复议决定认定刘玉银户已丧失集体土地承包经营权的事实清楚，复议决定内容符合法律、法规规定，处理结果并无不当。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘玉银的诉讼请求亦无不当。
刘玉银自愿选择库区移民投亲靠友安置方式，与屏山县原楼东乡人民政府签订《向家坝水电站屏山库区农村移民安置合同》，并实际履行该合同，能够充分证明其接受该合同约定的安置方式，应按该合同约定交回承包土地使用权证，退还在原集体经济组织海拔381米水位线以上承包经营土地。宜宾市政府印发的《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》和屏山县政府印发的《向家坝水电站屏山库区征地农村移民生产安置人口分解落实意见》不违反法律、法规的规定，刘玉银自愿选择的移民安置方式，表明其放弃海拔381米水位线以上承包土地经营权，自愿交回未被征用的集体土地，已丧失未被征用的集体土地使用权。屏山县政府将刘玉银在海拔381米水位线以上的承包土地收回后重新分配是否合法，不属本案审理范围。
❽二审法院裁判结果：
原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决处理结果并无不当。上诉人刘玉银的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
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