简析：听证结束后能再次调查取证
简析：听证结束后能再次调查取证
孙继承
听证后是否可以再调查取证？先调查后裁决，是行政程序的一项基本原则。一种观点认为：听证结束就意味着调查终结，因此再调查取得的证据，不能作为改变了第一次事先告知内容的处罚决定书的证据，所以应撤销这个处罚决定。另一种观点认为，听取陈述申辩或听证，本身就是案件事实调查的一个环节，在此之后可以再调查取证。笔者赞成第二种观点。分析如下（以下仅为个人观点，供参考。如转载本文，请勿作任何修改。）
第一，听证结束意味着调查终结，这个判断比较牵强。按照这个判断，听证后补充调查没有法律依据，因此将作出的处罚决定书撤销。但是，这个处罚决定书被撤销后，处罚机关如何正确履行违法行为查处职责？很显然，假设不存在其他程序瑕疵或违法，也不存在实体认定错误的问题，处罚机关在处罚决定被撤销后，应当依法启动再次实施行政处罚的程序，在新的程序中，一是，仍然可以将前一次听证后补充调查取得的证据作为证据使用，二是新的处罚决定合法。那么，前面撤销判决的意义何在？更何况，第五十七条“调查终结”的规定，在“第三节普通程序”。“听证”的规定，在“第四节听证程序”，但本节第六十五条又规定：听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。从这个规定来看，很难认定“听证”意味着“调查终结”。实际上，“听证程序”不是像“简易程序”“普通程序”那样是行政处罚的全过程程序，而是“普通程序”中针对一些行政处罚种类所增加的一个调查查证（取证）特殊环节与特殊形式，用这种环节与形式来赋予特定行政处罚在调查阶段新的内容、新的要求和新的调查查证（取证）形式。
第二，听证程序的目的，是在于弄清违法事实，给予当事人就重要的事实表现意见的机会，而不是在于终止处罚机关对案件的调查权。试想一下，如果当事人在陈述申辩和参加听证程序的同时，提出了新的有利于自己的证据，处罚机关要不要继续调查？当然要。根据这个调查结果，给予当事人更低幅度或更轻的处罚，这个处罚决定是否有效？当然有效。笔者理解，和行政诉讼程序中处罚机关提供证据有时间限制、诉讼认定的处罚机关提供的证据有取得时间限制不同，行政处罚程序的主导者是处罚机关，在同一个处罚程序内、处罚决定作出之前，行政机关随时可以根据案件需要，就案件事实开展调查取证。
第三，听证程序后，处罚机关再次调查取证的，应当依法重新作出处罚事先告知书，重新听取当事人的陈述申辩、听证，并进行集体讨论。而且，如果继续调查发现了新的不利于当事人的证据，案件处理不应受到《行政处罚法》第四十四条第三款“行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”之限制。因为，在这种情况下：首先，给予更重处罚的原因，不是因为当事人陈述申辩，而是因为新证据足以改变事实认定和法律适用；其次，处罚机关根据新证据给予更重的处罚，当事人仍然有陈述申辩或听证权利。也就是说，处罚机关不能仅仅因为当事人陈述申辩或听证，就加重对当事人的处罚，这样做不利于保障当事人的程序权利（要不然谁还敢陈述申辩？那这一条就成了笑话）。同样，当事人也不能因为一旦提出陈述申辩就获得了“不得加重的防护罩”。实践中，需要注意的是，在证据（比如处罚使用了ABCD四项证据，但实际上还调取证据EFD）和事实均未发生变化的情况下，不能因为当事人陈述申辩，再把证据EFD拿出来加重对当事人的处罚。这种“待价而沽”的情形，应当视为违反了“行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”之规定。
第四，要注意新的《行政处罚法》增加了“根据听证笔录作出处罚决定”的规定。听证后再次调查取证的，符合听证条件的，应当再次告知听证。然后根据新的听证笔录作出处罚决定。新增的这个规定，不是说听证后不能再调查取证，而是无论是否再调查取证，处罚决定都应当根据新的听证笔录作出（如果没有新的听证笔录，就根据之前的听证笔录作出）。
第五，如果听证后调查取证作出处罚决定被认定为严重违反法定程序而判决撤销，对当事人的违法行为，是否需要重新立案才能作出处罚决定。一是，违法事实认定没有变化的，已经调取的证据继续能够作为证据使用，不需要重新立案；二是，违法事实认定没有变化的，欠缺的听证、集体讨论等执法程序应当补齐，不需要重新立案；三是违法事实认定发生变化的，应当重新立案。
附相关案例（来源：中国裁判文书网）
1.（2017）最高法行申4273号。【当事人诉求】吴淞海关第一次组织听证后，因作出处罚决定证据不足又重新调查取证并组织第二次听证，且因本案处罚金额高达185万余元，吴淞海关也未提交相关经集体讨论的证据，属程序违法。【一审裁判理由】作出被诉处罚决定前，吴淞海关向金菱公司进行了处罚前事先告知，组织了听证，在听证后就金菱公司提出的申辩意见进行补充调查，并在获取相关证据后，重新进行处罚前告知并再次组织听证，又经复核最终确认金菱公司申辩理由不成立，进而作出被诉处罚决定，执法程序符合法律规定。【二审裁判理由】行政机关应当充分听取当事人的意见，确保全面、客观、公正地调查取证，从而维护当事人的合法权益，保证行政处罚权的正确行使。听取当事人意见或者听证本身就是案件事实调查的一个环节，是一种特殊调查处理程序。而且，查证当事人主张的事实、理由和证据是否成立，就有可能需要再进行必要的调查核实。金菱公司所谓处罚程序不可逆的主张缺乏法律依据，也不合逻辑。吴淞海关第一次听证后再委托鉴定，并未对金菱公司产生更为不利的影响。金菱公司在第一次听证时提出刑事侦查阶段其曾提供了一套低价发票，主张其未低报价格。吴淞海关据此委托鉴定机构对该低价发票进行鉴定，系为了查证金菱公司的申辩理由是否成立，而非补充收集用于认定金菱公司行为违法的证据，也未对金菱公司产生更为不利的影响。吴淞海关第一次听证后，经委托鉴定机构对低价发票进行鉴定，并结合鉴定意见第二次对金菱公司作出处罚前事先告知，又根据金菱公司申请进行第二次听证，充分保障了金菱公司陈述和申辩权，不违反法律规定。【再审裁判结果】驳回杭州金菱印花有限公司的再审申请（未对听证后调查取证的性质和效力予以阐述，笔者注）。
2.（2020）晋行申130号。【再审裁判观点】本案争议焦点是被申请人祁县文化和旅游局在听证后作出行政处罚决定前是否应当再进行补充调查，调查之后对相关证据材料是否应当再进行听证。本院认为，行政机关祁县文化和旅游局在听证后根据案件情况再行调查是行政机关查清案件事实的必要，对再行调查之后，是否必须再行听证法律并无明确规定，故申请人祁县优文打字复印部认为被申请人作出行政处罚决定程序违法应进行再审的理由不成立。
3.（2019）晋行终876号。【二审法院裁判理由】关于向被处罚人送达两次《行政处罚意见告知书》程序是否合法的问题。《行政处罚法》第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”上述法律规定的目的在于要求行政机关充分听取当事人的意见，确保全面、客观、公正地调查取证，从而维护当事人的合法权益，保证行政处罚权的正确行使。可见，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并听取陈述申辩或听证，本身就是案件事实调查的一个环节，是调查处理过程中的程序性行政行为。而且，经过告知和听取意见程序，为了查证当事人主张的理由和证据是否成立，就有可能再进行必要的调查核实。如果经过补充调查核实，案件事实和证据发生了变化，甚至可能影响处罚结果的，行政机关须对变更后的事实、理由和证据及拟处罚结果进行重新告知，以便当事人发表意见，保障处罚结果客观公正。本案，中国银保监会山西监管局于2018年5月3日对武某1等17人作出晋银监罚告字【2018】8号《行政处罚意见告知书》，拟对武某1处警告并罚款8万元。告知书作出后，有11人提出陈述申辩意见（不包括武某1）。中国银保监会山西监管局根据申辩意见进行了补充调查取证，认定中国农业银行山西省分行营业部和所属支行在该起事件中所承担责任大小发生变化，处罚结果也相应变化。据此，中国银保监会山西监管局于2018年9月10日再次对武某1等17人作出晋银监告字【2018】11号《行政处罚意见告知书》，拟对武某1作出“取消高管任职资格2年”处罚。武某1提出听证申请，中国银保监会山西监管局依法组织了听证，听取了武某1的陈述申辩。综上，中国银保监会山西监管局作出两次告知，程序不违法。武某1认为两次告知违反“一事不再罚”原则的答辩理由不成立。
4.（2011）湛行初享第10号。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，听证结束应当视为行政处罚调查终结，行政机关不能针对通过在听证程序中当事人提出的陈述和申辩意见而发现的证据不充分进行补充调查。行政处罚案件听证制度的立法本意是，在行政机关作出较大的行政处罚决定之前，通过召开听证会的形式，充分听取当事人的陈述和申辩意见，并认真进行复核。对于当事人提出的陈述和申辩意见成立的，行政机关应当予以采纳。如果允许行政机关运用听证程序来发现和完善自己的不足，进而为将要作出的行政处罚决定提供支持，就完全违背了行政处罚案件听证制度的立法本意，也不符合《行政处罚法》的立法目的；行政处罚程序的听证不同于行政许可程序的听证，行政处罚程序的听证是依申请而非依职权，在行政处罚程序中，当事人没有要求举行听证，行政机关不能主动举行听证。这就决定了行政处罚的听证不是调查程序，而是在调查终结后处罚决定作出之前的听取意见程序；本案在听证程序后调取的证据只是进一步证明了当事人的违法行为，并不对案件的事实认定发生本质上的变化因而没有补充调查的必要性。补充调查取得的新证据不能通过再次举行听证会进行举证和质证，从而成为认定事实的依据。综上所述，被告平顶山市工商行政管理局湛河分局在听证结束后，认为证据有瑕疵重新调取材料后又通知原告进行听证的行为没有相应的法律依据，本院不予支持，判决撤销行政处罚决定书。