城市优化供水接入营商环境政策设计比较分析

部分城市优化供水接入营商环境

政策设计的比较分析

（完整版）

鲍月全1   陈璜2

（1.上海城投水务（集团）有限公；2.厦门水务（集团）有限公司）

优秀的设计和有效的实施是改革方案最终成功的两个主要因素。️

优化供水接入营商环境的进步应建立在可信、可行、可存续的前提之下。

一、研究背景

（一）

不断进阶的优化供水接入营商环境工作

2019年5月国家发展改革委立足中国国情，在学习借鉴国际营商环境评价方法的基础上，本着国际可比、对标世行、中国特色原则，组织对直辖市、计划单列市、省会城市和部分地县级市等41个城市开展2019年全国营商环境评价，自此国内城市之间开始有了横向比较营商环境、放管服改革推进成效的工具。成为营商环境便利度高、市场主体获得感强的标杆城市更是诸多地方政府的主要工作目标之一。为实现这样的目标，每一年各城市都会推出不断迭代的优化营商环境工作方案。2019 年以来，各地区全力贯彻落实党中央、国务院决策部署，全力推进优化营商环境“一号工程”，当前不少地方优化供水接入营商环境举措已经从1.0版本上升到4.0版本。

“获得用水用气”指标作为由国家发改委构建的中国营商环境评价指标体系之一，自一开始就被各地行业主管部门及供水企业所高度关注。近两年各城市之间即互相借鉴又别出新意，推出了颇具地方特色的优化供水接入营商环境的政策。

优秀的设计和有效的实施是改革方案最终成功的两个主要因素。本次优化供水接入营商环境政策设计的比较分析，即所谓的Test of Design，是从改革政策的供应端作不同城市间的横向比较。需要强调的是，看上去良好的设计，若存在操作逻辑的不合理和贯彻落实的失效，反而会使得用户高企的期望值破灭后的体验感下降，不利于最终对比结果。

（二）

本次比较分析范围

本次比较分析涵盖对象主要由直辖市、省会城市及2020年国家版营商环境评价“获得用水用气”指标标杆城市构成。

相关城市优化供水接入营商环境政策按照“省-市-市发改委-供水企业”的官网逐级获取，考虑到目前国家版营商环境评价中将城市作为评价单体，故采信的优先级次序为：市-市发改委-供水企业-省。

1.各城市供水接入政策中“环节、耗时、申请材料数”现状

测评的原则是依据国务院《优化营商环境条例》（国令第722号）中对水电气热企业“各地区应当优化报装流程，在国家规定的报装办理时限内确定并公开具体办理时间”的要求，公开、透明、可监控作为采信的前提。

目前从公开渠道可获取的各地供水接入改革举措汇总如下表所示：

表1：41座城市供水接入政策汇总

注：

1.上表中改革举措数据来源依次为地方人民政府官网/地方发改委住建委官网/供水企业官网；

2．表中记录数据为原始数据，未作调整；表中记录为“×”的，是指目前公开渠道不可查见；

3.后续横向比较分析中，进行了尺度的统一（工作日与自然日）、缺失数据的插值补齐等数据处理，具体见方法论及计算规则章节。

2. “国办函[2020]129号”文在各城市的贯彻落实情况

2020年12月国务院办公厅转发国家发展改革委等部门《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》（国办函〔2020〕129号）（下文简称“129号文”），这势必将对供水行业的高质量可持续发展产生深远影响。按照“129号文”要求，自2021年3月1日起，供水接入的费用由供水企业或地方政府承担，终端用户不再承担此部分费用。因此在本次比较分析中将贯彻落实129号文作为主要因素之一。

（三）

本次比较分析的测评方法

借鉴世界银行优化营商环境测评的方法论，结合《城镇供水服务》（GB/T32063-2015）等规范的相关要求，本次比较分析的指标构成由用户获得供水的环节、耗时、申请材料数以及收费（主要看“129号文”落实情况）四个维度构成，每个维度各占25%的比重，四个维度得分叠加后即得到该城市的总分。为对历史上供水接入营商环境政策有一定的延续性，本次分析保留了一般项目和小型项目两个类别，两类得分各占50%，合计相加就得到该城市的最终得分。

二、比较分析主要结果

（一）

成绩及排名汇总

根据本次横向比较分析中设定的方法论及计分规则，实现了41座城市的横向比较。结果汇总如下表所示：

表2：41座城市横向比较成绩及排名汇总

注：

1.本表的成绩与排名仅适用于本次比较分析设定的方法论及计分规则，不代表任何机构的意向。

2.本表的计分及排名，仅针对目前公开可获得的政策文件、业务流程展开比较分析，未作用户端的取样调查分析及数据核验，不代表用户体验度及获得感。

（二）

与2020年度国家营商环境评价结果一致性分析

表3：比较分析前二十与2020国考前二十对比表

在上表中，政策比较分析前二十的城市中有13座出现在2020年国家营商环境评价“获得用水用气”指标的标杆城市中。设定的优化供水接入改革目标可以视作该城市可能取得成绩的上限。在可实现的范围内，改革目标设置得越高，将对相关政府部门及供水企业形成更大的驱动力，从而在更大程度上拉动该城市的实测成绩。

本次比较分析中，将“129号文”的布置落实作为指标的主要构成之一，这是对照2020国家版营商环境评价体系最大的不同之处。同时，2020年国家版营商环境评价考量的是获得用水和用气两个方面的表现，本次横向比较分析仅针对供水接入展开，覆盖面的区别也会导致两个排名会有一定的差异。

（三）

“129号文”的贯彻落实情况需引起重视

在本次比较分析的41座城市中，总计27座城市在制定并公布“129号文”的执行文件方面存在一定的情况：有18座城市所在省发布了相关文件，但是未检索到市一级层面的文件；有9座城市未检索到所在省的省级文件，其中部分城市确认发布过相关文件，但是未在相关网站上查询到。

本次比较分析中，在“一般项目”的评价中，将贯彻落实“129号文”作为收费指标的主要衡量内容，以在政府及供水企业官网可公开检索、获取相关落实文件作为主要判定条件，未检索到的视作未传递、落实相关工作。

在2020年国家版营商环境评价标杆城市中的大同、苏州、广州、成都、衢州、银川及烟台跌出本次政策比较分析排名前二十，主要原因就是在本次分析过程中未能在公开网站上查询得到相关城市的贯彻落实文件或操作办法。

现阶段的分析中，并未就省市文件的发布时间作区分计分。在后续的分析报告中，将会对文件发布的时间及有效执行情况作进一步比较分析。

（四）

工程联审平台开始发挥作用

在本次比较分析过程中，发现有较多的城市在政策设计中应用到了工程联审平台（也有称为工改系统、审批管理系统等不同名称）这样的政务平台，对优化供水接入流程、精简环节以及减少资料的重复提交起到了明显的作用。较为普遍的设计是市场主体可以通过联审平台提交供水接入申请，并通过平台推送设计资料。

部分城市存在着联审平台仅提供受理渠道，受理结果仍由供水企业直接答复用户的现象，在分析过程中认可其受理、压件资料方面的实效，但是基本上会将申请作为一个单独的环节存在并计入成绩。

目前上海的工程联审平台按照“整体政府”的理念，构建“前台一窗收发、后台联合会审”的政务服务路径。用户在申请办理过程中只需与联审平台发生交互，供水企业的供水接入服务全过程在联审平台上操作并接受平台监督。同时，联审平台依托上海市工程建设项目审批审查中心的实体化运作，实现了“以线上牵引线下，以线下监督线上”的审批、服务模式。

从工程建设审批平台发展趋势来看，未来将有更多实现全流程、全要素、全覆盖的城市级（甚至省级）工程项目联审平台出现，这也是政务平台为供水企业实现优质、规范的供水接入服务而应该提供的必要支撑条件。

（五）

优化供水接入在政策设计上开始倾向于服务品质

不断优化供水接入的过程，也是供水企业刀刃向内、不断倒逼企业业务流程极限的过程，而这个过程应与所在城市的优化营商环境推进力度和政策支持配套程度相同步。

北京与上海两座城市的供水企业在参与世界银行营商环境测评过程中，投入了较多的资源，对世界银行的方法论及计算规则进行了深入解读，结合与世界银行沟通的成果，针对性地设计了相应的优化供水接入的改革举措，并在近几年的测评中取得了明显的进步。

这种进步是建立在可信、可行、可存续的前提之下的。可信，是指每年的改革举措需要经过世行测评团队的质询、需要提供足够数量的实际案例。可行，是指在设计改革举措时需要供水企业审视相应法律法规的限制、企业的资源配置、经优化的业务流程框架内能否确保改举措是可以常态化正常运作的。这也就是所谓的改革举措可复制可推广。可存续，是指改革举措可以作为供水企业的常态管理制度延续下去，而不仅仅是阶段性工作任务。

如深圳水务在设计优化供水接入举措时更注重用户体验，以“无事不打扰、服务零距离”工作理念为引领，以数据运用为支撑实现供水接入服务标准化、信息化、全渠道、可视化的目标。从用户获得感方面精耕细作，不断提升供水服务品质。

在2021年5月长沙举行的供水企业优化供水接入营商环境沙龙上，与会人员一致认为在服务速度与服务品质之间，更应坚持品质优先，不能唯速度论，更不能唯速度论而放宽供水安全的要求。

三、对优化供水接入营商环境的几点建议

优化营商环境的责任主体是所在城市的政府部门，优化供水接入营商环境的责任主体也应该是地方政府。供水企业仅仅是所在地公共服务的供应商，是制定优化举措的辅助决策者和最终的具体执行者（某种程度上也就是分包商的角色）。基于这样的角色定位，建议后续的优化供水接入营商环境的工作从以下几个方面开展：

（一）

在国家层级的条例及办法设定的政策边界内开展优化供水接入政策设计

1.近年来涉水的国家层级法规和文件

从时间节点的先后顺序来罗列，近年来涉及到供水接入的相关国家层级的条例和办法有：

1)2019年10月22日，国务院《优化营商环境条例》。

明确要求公共服务企业要“向社会公开服务标准、资费标准等信息，为市场主体提供安全、便捷、稳定和价格合理的服务”，“ 各地区应当优化报装流程，在国家规定的报装办理时限内确定并公开具体办理时间。”

2)2020年12月23日，国办函〔2020〕129号文

国务院办公厅发布了国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》（国办函〔2020〕129号）。首次明确了建筑区划红线范围外为供水企业或政府的投资界面，用户无需承担供水接入费用。

3)2021年7月，《城市供水条例》（征求意见稿）

《城市供水条例》（征求意见稿）中，明确了城市供水是“具有社会公益性的市政公用事业”这样一个定位，首次强调了“均等服务”的概念。

4)2021年8月3日，《城镇供水价格管理办法》、《城镇供水定价成本监审办法》

国家发改委与住建部联合发布的新版《城镇供水价格管理办法》和《城镇供水定价成本监审办法》中，明确了“准许成本加合理收益”的原则，对入价构成作了明确限定。

上述国家层级的条例、函以及办法基本框定了优化供水接入的政策设计的边界和规则，对政策覆盖面、供水接入费用、信息公开、定价成本规制等方面作了要求。

2.优化供水接入改革政策应有普惠性的考虑

通常评价一个经济体的营商环境优劣，看的不是“天花板”而是“地板”，坚持提高基础性服务的均等水准才是趋势。

国家版营商环境评价的典型案例脱胎于世界银行营商环境测评的方法论，世界银行选择小型工程项目的出发点是为了确保在差异巨大的190个经济体中都有相似的案例，以便实现横向比较。这种方式确保了可比性，但是因其局限性也导致了代表性的缺失。

目前各城市优化供水接入的改革举措中，通常分设小型项目和一般项目，可以认为这是对北京上海参加世界银行营商环境测评下的改革方案的借鉴。通过对小型项目中设定一定的准入条件，如“社会投资低风险类”，限定了特定的受惠面，也控制了改革举措的总体投入，提出了零环节、零申请材料、天数压缩至个位数、费用为零的极致目标。加上部分城市推出诸如“0.25工作日”“42分钟完成供水接入”的前置服务案例宣传，给社会各界造成了“申请即获得”的印象。

其实市场主体更关心的是最低程度可确保的服务的水准是怎样的，并不是“天花板”如何好看，而是“地板”如何扎实、撑得住。用户对半天一天的时间长短并不敏感，更关心的是办理供水接入的过程中流程够不够透明、指引是不是完善、环节有没有“埋伏”、时间能不能准点。

对于供水企业来讲执行两类不同的供水接入政策在资源配置层面也不经济，相关业务人员也需要不断甄别用户类型并切换工作模式。因此，国内部分城市在政府的外部条件支持之下，设计了不区分小型项目的普惠制的供水接入改革举措。供水企业只需要执行一套标准，所有用户获得的服务也是相同的。

3.打好“129号文”与供水价格两个办法的组合拳

“129号文”施行之后有助于提高办事效率、规范业务流程，提升用户服务体验度，进而优化营商环境、提升地方投资吸引力。将“129号文”的贯彻落实作为本次比较分析的主要构成之一是合乎政府监管逻辑的，也极有可能会成为未来国内优化获得用水营商环境的改革方向。

需要引起注意的是目前各地落实“129号文”的进度各不相同：有的城市在地方的优化营商环境条例中已经予以明确投资边界；有的城市已经细化投资边界中政府与供水企业的职责，并发文落实实施细则；有的省市则在省一级出具转发“129号文”的文件，市一级文件目前没有查询到；也有个别省，省一级的转发文件至今未见。

从国家的政策供给来看，“129号文”与《城镇供水价格管理办法》和《城镇供水定价成本监审办法》系统地解决了供水企业长远的高质量发展的路径问题。供水企业主营业务收入除了城市开发建设过程中的土地收入列支新增供水设施之外，其余的收入主要就是水费。对供水企业来讲，公开、透明、可监控将是常态。

“129号文”与《城镇供水价格管理办法》和《城镇供水定价成本监审办法》三者的共同点在于强调地方政府的主体责任，需要供水企业以更积极的态度参与到所在城市贯彻落实“129号文”的过程中去。

“129号文”中明确投资界面为建筑区划红线，红线范围外由供水企业建设或地方政府投资。明确供水企业建设的，则在相应的水价管理办法和成本监审办法中予以确认，这在深圳有比较好的实践。明确由政府投资的，通常考虑由土地储备成本或城市基础设施配套费消化。一般来讲土地储备成本在土地转让时就会锁定，城市基础设施配套则是由建设单位在申领施工许可或规划许可时支付，在设计相关财政补贴政策时要注意妥善解决存量项目的配套资金问题。

供水企业需要与地方价格主管部门明确工程性收费清单并予以公示，作为今后继续收费的依据。同时，原先供水接入收费调整到水价成本部分的，也应有相关政府部门的认可。

对于供水企业来讲，打好“129号文”与两个供水价格的管理办法这个组合拳，关系到保障供水企业的合法权益、确保城市供水可持续发展。

4.改革政策的宣传需要考虑实际效率

2020年以来，供水企业陆陆续续在微信公众号、视频号等自媒体宣传介绍各自的优化供水接入新举措，2019年至2020年，三零四零五零之类的口号开始广为人知，2021年起在相关自媒体报道中由开始见到“0.25个工作日”、42分钟完成供水接入的报道，给人以供水接入垂手可得的印象。

那么自来水接入真的到了“自来”的先进程度？答案自然是否的。

以近年来蝉联世界银行营商环境测评中“办理施工许可”指标第一的香港为例，世行认定其供水接入是一个环节、一个自然日完成。是香港真的实现了自来水接入自由吗？奥秘在于2008年12月20日，香港特区效率促进办公室成立的“一站式货仓建筑牌照中心”。该中心接受6个政府部门及私营公用事业涉及建筑许可证的申请，并协调它们就两层仓库工程进行联合检查。中心会监察每宗申请的进度。建筑工程完成后，申请人可向中心一次性提交所有发出批准书或许可的相关申请/通知。中心可应申请人要求，安排各有关部门联合检查 。

在世界银行旗舰报告《2020年营商环境报告》中，中国香港办理施工许可证指标中环节“通过向一站式中心提交申请并获得批准”，一站式中心的受理业务范畴就涵盖了土地整理、建筑设计、消防设计和供排水设计等多方面资料的提交与审核，时间周期45天。竣工验收与证书获得，也都是通过一站式中心获得。申请人只需向一站式中心发出一次申请、提交一次资料，就可以获得政府牌照发放机构的反馈。

从香港的案例中，可以看到供水接入的环节并没有减少，而是合并到政府设立的一站式中心的“环节包”中，用户只需要与一站式中心对接即可。认为，上海近两年开始推行的“整体政府”理念，推动建设项目审批审查中心的实体化运作，就是借鉴学习了香港的经验。在这样的背景下，上海的供水接入提出一个环节、6个自然日也就有其逻辑和理性和可操作性，供水企业的部分服务行为合并到政府部门主导的“环节包”中，服务的品质与供水的安全还是有保障的。

虽然“0.25工作日”“42分钟”的前置服务案例真实存在，但从改革覆盖面角度出发，该城市供水接入案例中位数案例的实际发生时间更具有改革效率意义，例如北京水务局及时公开已办结的供排水接入项目的完成时间中位数统计数据和单个项目办结时间、工程量规模等信息要素（见图1）。此外，如前文所述，2020年以来虽然不少城市推出前置服务实现新建项目接水报装“零申请”“零材料”“零跑腿”，距离用水有外线工程报装“无感式”接入服务还存在较大差距。

图 1：北京市水务局供排水接入案例办理情况公示图

据悉，此前国家版营商环境评价过程中会将此类过于“优异”的案例剔除出计算范畴，相关单位的宣传调门确实需要调控一下。

（二）

地方政府的建设项目联审平台应起到加速器和集成器的作用

完整的供水接入过程，涵盖的工作内容至少有用户申请、现场踏勘、供用水合同签订、掘占路手续、内装验收及挂表通水等环节，部分项目还会发生水源管建设工程。当前不同城市间的供水接入报装全流程电子化建设水平不一，仅有北京、上海等少数城市在城市级建设项目联审平台上实现了跨系统的业务办理、数据共享以及外线施工审批告知承诺制的灵活运用。绝大多数供水企业考虑到供用水双方的权益、城市供水系统安全的角度出发，尚未将现场踏勘、掘占路手续、施工管理和内装验收等环节嵌入到新建简易低风险项目全流程“一网通办”的审批服务体系中去。

本次比较分析过程中也发现，各地的联审平台的功能深度是不一样的：

表4：联审平台功能深度对比表

第一阶段的联审平台：点进平台的供水接入事项，仅提供供水企业的联系电话和营业厅地址；用户需要在线下和供水企业取得联系，办理供水接入事宜。

第二阶段的联审平台：平台提供申请受理，在受理阶段用户提交相关资料，平台推送至供水企业；供水企业获取资料后，与用户取得联系，并开展后续事宜。

图 2：不同阶段联审平台功能深度对比图

第三阶段的联审平台：平台在并联受理用户申请后，将用户申请信息推送至供水企业，供水企业将受理意见（附供水接入方案）反馈至平台，平台告知用户，用户按照约定实施内部设施安装。用户承诺依据平台告知的供水接入方案完成内部供水设施安装。掘占路手续办理由平台推送至相关主管政府部门办理。供用水合同则在用户办理供水接入申请时直接推送至用户端，在挂表通水完成时完成合同签约。最后用户在平台上发起挂表通水申请，供水企业则在限定的时间内完成挂表工程。

第四阶段的联审平台：平台集成掘占路手续，供水接入相关方均在平台上可以完成相关工作。

综上，第一第二阶段的联审平台对供水企业简化环节、精简材料的支撑是不充分的，供水企业自建业务平台是无法获取申请人、申请用水项目的设计和审批资料的。第三阶段起的联审平台才是可以实质性支撑供水企业简化流程的平台。第四阶段的联审平台，实体化运作起来才有可能真正实现跨部门、跨系统的业务流、数据流的交互。

建议在后续的国家版营商环境评价中，可以考虑甄别各城市工程项目联审平台的含金量，以从平台获取案例作为评价依据之一。

四、本次比较分析的方法论和数据校核记录

（一）

本次比较分析的方法论

1.得分的比重与维度设置

本次比较分析分一般项目与小型项目两个类别，每个类别得分各占分析城市得分的50%。比较分析分四个维度开展，分别是环节数、申请材料数、时长（自然日）以及费用（主要是“129号文”贯彻落实情况），每个维度各占25%的比重，四个维度得分相加即得到该类别该城市的得分。四个维度中，环节、时长及费用在世界银行及国家版营商环境评价中都作为测评维度之一，申请材料数作为本次比较分析的新增维度，主要是考虑过程中用户递交材料的多少与联审平台的功能等级、覆盖范围和流程便利度有极大的关系，同时也较为容易统计。

一般项目中，设定的最佳表现分别为：1个环节、1个自然日和0份材料。这个最佳表现套用的是世界银行《营商环境报告》中“办理施工许可”指标多年蝉联第一的香港在供水接入上的测评成绩。

费用方面则是按照省市贯彻落实“129号文”的不同深度（含文件公开）来定量给分：最佳表现为市级发文落实并公开可查；最差表现为省级未发文转发“129号文”。期间设定若干梯度，给予不同分值。

小型项目中，设定的最佳表现分别为：1个环节、1个自然日和0份材料；费用方面，基于2020年国内城市普遍实现了小型项目免费供水接入的政策，本次比较分析全部给予满分处理。

部分城市，对于改革举措宣传的文案及流程在逻辑上存在一定程度的歧义，经编撰组成员会审，进行了数值的调整。

2.时长的处理

从用户实际体验度角度出发、借鉴世界银行测评的方法论，本次比较分析采用的时间长度取自然日。

关于自然日与工作日的换算，取一年365天、工作日为250天计，得出换算系数为1.46。即1个工作日换算为1.46个自然日，四舍五入取整后取值为1个自然日；2个工作日换算为2.92个自然日，四舍五入后取整为3个自然日。

时长的单位最低值是1天，单独设置的低于1天的时长均取值为1，单独环节中大于1的时长均四舍五入取整。如有城市某环节单独为0.25个工作日，则取整为1个工作日后计算。某城市某环节4.5个工作日，则四舍五入取整后计5个工作日。总时长在不同环节四舍五入取整后累加计算。

计算分值时取小数点后五位，统计汇总呈现时取小数点后两位。

五、本次比较分析的数据校核调整记录

本次比较分析，经过数据校核与调整之后，各维度的数据如下表：

表5：各维度测评数据表

本次比较分析中相关城市数据校核调整记录如下表：

表6：相关城市数据校核调整记录表

注：本表中日期数据调整前为工作日，调整后天数为自然日。

表7：各城市推进落实“129号文”情况

注：本表统计截止时间为2021年8月27日。

致谢：

本报告编制过程中得到了高伟先生、喻莺女士的指正，并得到了李爽、刘侃、吴浩然、李磊、张丹轶以及多地水司同仁的帮助，在此一并表示感谢。

知识产权限制

本文件是由上海城投水务集团鲍月全与厦门水务集团陈璜收集资料并编撰。文件中载有编制小组专有数据。任何其他人士不得依赖本报告作任何其他用途，本团队概不就此对任何其他人士承担任何责任。