农村集体经济组织成员资格的确认
当前，因村委会拒绝发放土地补偿款引起的农村集体经济组织成员资格确认纠纷已经成为影响农民经济利益和农村社会稳定的重要问题。虽然最高人民法院在提出应由立法机关制定确认标准的同时，已经以民事诉讼开始立案了。但由于法律缺位，法官审理此类案件面临无法可依的窘境；地方政府和部分高级法院为解燃眉之急制定的相关规定确认标准不一，争议颇大；法学界和实务界也是仁智各见。
一、农村集体经济组织成员资格确认标准方面的观点及不足
目前，在农村集体经济组织成员资格的确认标准方面主要有五种观点。一是以户口为确认标准；二是以户口为基础，以在本集体经济组织长期生产、生活作为确认标准；三是以在本集体经济组织生产、生活为基本生活保障作为确认标准；四是以是否与本集体经济组织形成事实上的权利义务关系作为确认标准；五是以成员权为基础，以形成较为固定的生产、生活为条件，结合户口登记作为确认标准。上述五种观点均有一定的理论价值和实践价值，但也存在一定的不足。坚持以户口论的单一标准，必然导致“悬空户”、“空挂户”大量增加，同时必然侵犯本集体经济组织其他成员的合法权利。坚持以“在本村集体组织长期固定生产、生活或以本村土地作为基本生活保障”为确认标准，不仅阻断了进城务工农民、外出就学人员的回头路，而且也无法解释成员在本村集体经济组织登记农业户口的这种人身关系，另外，“长期”的期限也不确定；坚持单纯的权利义务判断标准较为模糊；坚持“成员论”也给人一种以词解词的感觉。2007年3月27日天津市高级人民法院下发了《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》，该《意见》第一条规定：“农村集体经济组织成员一般是指依法取得本集体经济组织所在地常住农业户口，在本集体经济组织内生产、生活的人。不符合或不完全符合上述条件，但确以本集体经济组织的土地为基本生活保障的人，也应认定具有本集体经济组织成员资格。”参照此规定，大部分案件均得到较好的解决，但有些案件的处理结果仍会出现《意见》中要求避免的“两头空”的情形。
二、确认农村集体经济组织成员标准之我见
实例：原告牛某某，45岁，女，原住天津市大港区中塘镇某某村。原告刘某某，9岁，男，与原告牛某某系收养关系，户口登记在中塘镇某某村，但从小由其居住在天津市大港区迎宾街的舅舅抚养。2005年，原告牛某某因做生意在大港区迎宾街购买楼房，并将户口迁至迎宾街，改为非农业户口。但牛某某丈夫的户口没有迁出。2007年天津市大港区中塘镇某某村分配2006年占地补偿款时，没有分配给上述二原告。二原告起诉要求确认二人具有该村集体经济组织成员资格。依据天津高院的《意见》，显然，牛某某只具有土地承包经营权和土地承包经营流转权的资格。而不享有该村集体经济组织成员资格；刘某某虽然没有在该村集体组织存在长期固定生活，但其户口登记在该村集体组织，不可能再享有其他村集体组织成员资格，另外，其养父仍是该村集体组织成员。大港法院依据上述理由确认了刘某某具有天津市大港区中塘镇某某村集体组织成员资格。
（一）农村集体经济组织的历史形成体现了经济性
农村集体经济组织这一组织形式，最早产生于二十世纪五十年代初的农业合作化运动。是为实行社会主义公有制改造，在自然乡、村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能、按劳分配的农业社会主义经济组织。农村集体经济组织的名称最早出现我国《农村土地承包法》中，这一组织形式根据行政地域的不同，在我国农村中还表现为村民小组、村民委员会。可见，农村集体经济组织这一概念是与《土地承包法》相呼应的。体现了一定的经济性。
（二）农村集体经济组织的财产性质表现为集体所有的单独所有权
关于农村集体经济组织的财产性质观点很多，笔者比较赞同丁关良先生提出的集体财产所有权性质为农民集体享有的单独所有权的观点（丁关良先生论述的是集体土地所有权的性质）。理由是：1?郾符合立法原意；2?郾与农村集体财产的形成、发展的历史和现实相吻合；3?郾能够真正体现集体所有制的要求，使农民成为集体所有制的真正受益者，有利于促进农村经济的持续、稳定、健康发展。
（三）农村集体经济组织成员与该组织之间存在准行政关系
农村集体经济组织成员与其组织之间的关系无非有三种，即准行政管理关系、人身关系和财产关系。而确认农村集体经济组织成员资格是属于准行政管理关系范畴；是否享集体经济组织财产收益的用益权和履行相应的义务属于人身关系和财产关系范畴。其中，准行政管理关系是属于形式方面的；人身关系和财产关系是属于实质方面的。而实质方面的内容则是确认形式方面的基础和依据，形式方面是实质方面客观反映，二者之间是辨证统一的关系。因此，要正确确认农村集体经济组织成员资格，就要首先分析成员与农村集体经济组织之间的实质关系。一些同志提出“以在本集体经济组织长期生产、生活；以在本集体经济组织生产、生活为基本生活保障”的观点，就是这种人身关系和财产关系的历史和现实写照，只是由于各地经济发展程度不同，而体现的明显程度不同。
农村集体经济组织成员与其组织之间的人身关系主要表现形式为具有本集体经济组织的农业户口。因为集体经济组织成员的农业户口是其与本集体经济组织形成居住事实的法律特征，并且这种农业户口是因为与集体经济组织成员之间存在直系血亲关系或拟制血亲关系、姻亲关系取得的。另外，户口本身具有唯一性，即每个人同一时间只能有一个户口。
成员与其组织之间的财产关系主要表现形式为权利义务关系。如成员有向集体经济组织缴纳“社会统筹、提留”等等的义务，也有依法享有土地及其他集体财产承包经营和共同处分等等的权利。据此，一些法律界同仁提出将这种经济关系作为确认农村集体经济组织成员资格的标准。笔者认为首先，如果单纯从农村集体经济组织这一概念的出处看，将权利义务关系是否形成的事实作为确认农村集体经济组织成员资格的唯一标准并不为过。因为农村集体经济组织最早出现在《土地承包法》中，而该法调整的就是农村集体经济组织与其成员之间的权利义务关系；其次，农村集体经济组织形成和发展的历史过程就是该组织与其成员彼此享有权利和互负义务的过程。
在分析了农村集体经济组织成员资格的实质方面的问题后，我们讨论一下形式方面的问题。即成员与农村集体经济组织之间的准行政管理关系。这也是如何从程序上解决农村集体经济组织成员资格确认的问题。实际上，成员与农村集体组织之间存在一定的管理与被管理的关系是不争的事实。根据行政法规的规定，农村集体经济组织虽然没有行政权，但是可依据行政委托，代替乡、镇政府行使部分行政权，如收缴社会统筹等。因此，农村集体经济组织不承认其成员的资格，行使的就是一种消极的准行政管理行为。因为，成员的资格被取消后，其就不再履行对国家的一些法律义务，但是这些义务是行政性的，与之相对应的成员权利也会因此而丧失。
综上，笔者认为在确认农村集体经济组织成员的标准问题上，应坚持两个原则。一是历史性原则。即尊重农村集体组织形成、发展的历史；尊重以户口为表现形式长期固定生产、生活的民间习惯；尊重与农村集体经济组织形成权利义务关系的客观事实。二是宜粗不宜细的原则。因为这种资格的确认直接关系到农民切身的利益，并且这种利益的分配不仅关乎农民的生存，而且分配利益的可能性会越来越少。所以，笔者的观点是在确认农村集体组织成员的标准上采取户口相对论，即以坚持具有本村农业户口为主，本人或其直系血亲、拟制血亲、姻亲与农村集体经济组织之间存在权利义务关系为辅。坚持这个标准，不仅很容易地解决“空挂户、悬空户”问题，同时更容易客观地解释《土地承包法》第二十六第二款的规定。该条规定“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》中提出，如果承包方没有纳入国家公务员序列或城镇企业职工社会保障体系，应认定其仍具有农村集体经济组织成员资格。我认为，《土地承包法》第二十六条第二款规定的原意是：保留承包方对农村集体经济组织土地的承包经营权和土地承包经营流转权的资格。而这种资格并不等同于农村集体经济组织成员资格，因为承包方将户口迁出，是对其居住资格的放弃，并且基于这种放弃，其已不会再继续履行对农村集体经济组织的其他义务。因此，笔者认为全家迁入小城镇落户的承包方，不应再具有农村集体经济组织成员资格。
三、审理农村集体经济组织成员资格案件应意的几个问题
（一）区分“农村集体组织”成员与“农村集体经济组织”成员。“农村集体经济组织”是我国《土地承包法》中的概念。体现的权利义务关系主要是成员与组织之间的一种经济关系，而农村集体组织成员与该组织之间还存在其他关系。随着经济的发展，农民与土地（确切地说是耕地）之间的依赖关系越来越模糊了。一些大中城市乡结合部的农村，不仅不存在可耕地，甚至连农用地也不存在了，这些促使我们必须重新确定成员资格的外延。
（二）区分村民与农村集体经济组织成员资格。村民是我国广大农村的农民以及其对在本村集体组织与自己长期固定共同生产、生活的居民的认同。这种生产、生活关系的内容不仅包括经济方面的，还包括政治、文化方面的等等。而农村集体经济组织成员应当主要是经济方面的，村民与农村集体经济组织成员之间是一种包容与被包容的关系。
（三）区分农村集体经济组织成员与承包户。农村集体经济组织成员是具有本村农业户口，本人或其血亲、拟制血亲、姻亲与农村集体经济组织之间存在权利义务关系的人；而承包户的范围既可以是现在的农村集体经济组织成员，也可以是户口已迁出，但仍享有土地承包经营权的成员，同时也可以是原先与本农村集体经济组织无关的外来人员。虽然这些外来人员不是《土地承包法》中规定的承包户的范围，但在我国农村，已经较普遍地存在了。
（四）区分农村集体经济组织成员资格确认纠纷是民事法律关系纠纷还是行政法律关系纠纷。笔者认为，对此类案件，人民法院应以行政案件立案审理。而不宜作为平等主体间的民事权利义务关系审理。因为民事审判庭作出的判决结果只能是“某某某具有某某村集体经济组织成员资格”，而不能直接判决“某某村集体经济组织作出的对某某某的成员资格确认违法。”这样民事判决也就难以执行，笔者认为，应当赋予成员行政复议的权利。因乡、镇农委掌握成员履行农村集体经济组织义务的有关情况，乡、镇派出所掌握成员的户口登记情况，相对于人民法院更容易确认农村集体经济组织作出的行为是否违法。
农民请求确认其具有集体经济组织成员资格的最终目的是为了分配某种利益，笔者认为：当前我们将确认农村集体经济组织成员资格立案受理，也应对直接侵犯农村集体经济组织权利的纠纷立案审理，以保护当事人的权益，从根本上维护社会稳定。
作者单位：大港区法院