韬海论丛 | 2020年第07期海洋空间规划 / 开普饭

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本期专题：海洋空间规划

2020年第07期

论题速览

谈构建海洋和海岸带空间规划新格局

何广顺，国家海洋局国家海洋信息中心主任、中国海洋发展研究中心海洋经济与资源环境研究室主任。

国土空间规划体系改革背景下海洋空间规划的改革方向

黄杰，国家海洋环境监测中心高级工程师等

跨界海洋空间规划合作中的实现机制

马学广，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授等

国土空间规划视角下我国海洋空间规划的展望

狄乾斌，辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心副教授等

谈构建海洋和海岸带空间规划新格局

【论点撷萃】

在国土空间规划体系“五级三类”总体框架下，战略布局层面，以陆海统一的主体功能区为基础，优化海洋国土空间保护与利用格局。以编制国土空间规划为契机，调整完善沿海各市县主体功能区，面向“统筹区域布局指导空间管制”综合维度，将陆海统筹贯穿在沿海不同层面的宏观架构、量化调控和用途管制，解决不同重点问题。

——何广顺

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深入贯彻落实中央重大决策部署，要紧紧抓住陆海统筹根本要求，以融合理顺海洋和海岸带空间规划体系为切入点，运用综合手段调控沿海资源供给，推动构建形成人海和谐的空间管理新格局。

一、陆海统筹是建立实施国土空间规划体系的鲜明要求

编制实施全国和沿海地区国土空间规划，必须立足“陆海一盘棋”基本理念与“陆海一体化”基本规律，打通土地与海洋、潮上与潮下、岸内与岸外。一方面，立足陆海空间的互联性，在同一规划框架下以不同深度规划为依托，实施“从山顶到海洋”全流域、全要素规划。另一方面，立足陆海资源的互补性，最大限度发挥各自比较优势，统筹陆域与海洋资源开发保护导向，保障国家能源资源安全。同时，立足陆海生态的互通性，将山水林田湖草生命共同体理念运用到以海岸带为核心的沿海空间治理，实施生态系统综合管理，推动可持续发展。此外，立足陆海产业的互动性，沿海产业规模与布局要同步考虑陆地及海洋发展潜力及资源环境承载能力，更加重视超载地区、产能过剩地区“以海定陆”，推动内陆优势技术结合海洋需求与沿海特色“引陆下海”。

陆海统筹理念反映了国土空间规划体系中海洋保护利用的特殊性。国土空间规划体系在通盘考虑陆海整体性的基础上，深刻认识并进一步突出海洋空间的独特性，表现在：一是海洋空间具有开放性，海洋空间的开发利用必须在更大尺度考虑各类影响。二是海洋空间具有立体性，垂直维度从海空、海面到海底的不同层次对应不同的自然地理与生态环境条件，可对同一点位或区域开展能源、航运、渔业等“多宜性”海洋空间利用。三是海洋空间具有脆弱性，各类用海工程“牵一发而动全身”，存在很大的负外部性，且人工干预也很难在短期内修复，必须对海洋保护利用采取“最严格的特殊手段”。四是海洋空间具有不宜居性，空间利用主要体现为生产属性与生态属性，较少涉及人居因素，利用需求同陆地截然不同。因此，陆海统筹不是简单的陆海统一，陆地空间管理体系、指标和措施不能向海洋直接复制移植套用，而是在“统”的基础上更加体现“筹”的创新。

二、科学构建海洋国土空间和海岸带规划体系

海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划等各级各类海洋空间规划在构筑陆海协调发展格局、支撑东部率先发展及城镇化进程、促进海洋空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在管制落实不到位、权威性稳定性不够、地方灵活弹性不足、同陆域规划内容重叠冲突等问题。要在国土空间规划体系“五级三类”总体框架下，战略布局层面，以陆海统一的主体功能区为基础，优化海洋国土空间保护与利用格局。坚持主体功能区战略和制度，充分发挥主体功能区构建在国土空间规划体系中的基础性作用和海洋空间治理体系中的关键性作用。按照高质量发展要求，我国海洋国土空间已由大规模开发利用转向保护为主的新阶段，应当以编制国土空间规划为契机，调整完善沿海各市县主体功能区。一是改变原有陆海分头划设主体功能区的方式，在科学评估海岸带本底条件变化、开发利用情况和国家战略需求的基础上，统一确定囊括陆地与海洋的主体功能定位。二是健全“节约优先、保护优先、生态恢复为主”的主体功能区海洋政策，打造财政、税收、投资、金融、产业、空间、环境、自然资源、农业农村等全域“政策工具箱”，并进一步转向“主体功能区域定位”的精准政策模式。

管理协调层面，以海岸带综合保护与利用规划为抓手，形成陆海统筹空间管理的政策合力。海岸带是海洋系统与陆地系统的连接地带，是空间开发利用最密集、资源环境压力最突出、各类矛盾问题最集中的区域，为此，《意见》明确新增海岸带规划作为国土空间规划体系的专项规划。海岸带规划应面向“统筹区域布局指导空间管制”综合维度，将陆海统筹贯穿沿海空间、淡水、能源、资源等供给的宏观架构、量化调控和用途管制，在不同层面解决不同重点问题。一是在区域层次，以“双评价”为基础协调沿海跨行政区的生产力重大布局。二是在流域层次，以机制创新协调上下游、左右岸的资源环境生态管理。三是在县域层次，以规划传导提出沿海区域划定“三区三线”或“两空间内部一红线”的特别管制条件。四是在潮间带层次，以综合手段实施特别保护。

用途管制层面，以海洋功能区划和海岛保护规划的方法内容为骨架，开展海洋国土空间分区。根据《海域使用管理法》和《海岛保护法》，海洋功能区划和海岛保护规划是海洋空间用途管制和实施行政许可的法定依据。自然资源部明确，新的国土空间规划体系建立后，各地不再新编和报批海洋功能区划和海岛保护规划，相关规划成果统一按照“多规合一”要求纳入同级国土空间规划。海洋功能区划和海岛保护规划的主要内容与评价方法仍有其科学性，应在海洋国土空间详细分区中予以保留和继承，作为空间分区的基本依据。在沿海省级国土空间规划中确定海洋生态空间、海洋利用空间和海洋生态保护红线，在沿海市县级国土空间规划中细分渔业、港口航运、矿产与能源、旅游休闲娱乐、工业、特殊利用和保留区，并可根据具体开发利用需求编制海域海岛详细规划。

三、充分发挥国土空间规划对陆海统筹的引领作用

第一，统筹空间管理。严控沿海土地供给和海域资源供给“双闸门”，尽快处理好围填海历史遗留问题。在编制各级国土空间规划过程中加强原海洋功能区划与土地利用规划、城市规划等成果内容的整合衔接，形成完整“一张图”。

第二，统筹资源供给。海水淡化是解决沿海缺水城市新增水源的重要出路，要将海水淡化纳入国家和地区的水资源配置体系，在国土空间规划中把海水淡化作为弥补水缺口、保障水平衡的重要因素加以考虑，统筹好常规用水、淡化海水与跨流域调水的供给配置。战略性统筹沿海能源供给，尽快转变对陆域地矿资源和近海油气资源“吃干榨净”的做法，坚持海洋油气资源“储近用远”，严格控制海上风电规模，加强潮汐、波浪、温差等海洋可再生能源开发利用。

第三，统筹生态保护。将“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等生态修复恢复工程纳入国土空间规划，与沿海城市改造、沿海防护林建设等重大工程协调一致，逐步形成完整的沿海生态屏障。

第四，统筹人居建设。针对海洋防灾减灾救灾能力不足、行业协调不够、亲海空间大量私属化和工业化等影响公众安全及群众反映强烈问题，重点开展灾害风险评估和区划，划定海岸带灾害重点防御区，实施海岸建筑退缩线制度，就生态海堤提出建设布局要求，就海岸景观提出城市设计要求。

第五，统筹推进海洋经济高质量发展。针对港口、近岸养殖、风电、化工、核电等建设项目产能过剩、遍地开花、缺少约束导致海岸带过度开发、无序开发、分散开发等问题，以国土空间规划为抓手推动资源供给侧结构性改革，加强海洋产业园区统筹管理和政策协调，促进海洋产业的结构调整和布局调整。

*节选自《坚持陆海统筹人海和谐共生——谈构建海洋和海岸带空间规划新格局》。作者何广顺，系国家海洋局国家海洋信息中心主任、中国海洋发展研究中心海洋经济与资源环境研究室主任。

国土空间规划体系改革背景下

海洋空间规划的改革方向

【论点撷萃】

海洋空间规划必须被置于治理现代化的背景中去认知, 未来海洋空间规划应当以国家制度、国土治理、永续发展为导向, 以海洋主体功能区为基础, 将“优化‘三生’”作为规划的核心任务, 将“三条底线”作为规划的关键界限, 将“自然资源空间管制”与国土综合整治作为规划的实施抓手, “在统一理念、目标和共识下”协调各项涉海规划, 依托统一的空间平台, 制定海洋发展战略, 明确“保护底线”和“发展极限”, 优化生产、生态和生活空间。

——黄杰等

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一、现有海洋空间规划体系

目前, 我国从国家层面推动编制的海洋空间类规划主要包括:《海洋主体功能区规划》《海洋功能区划》《海岛保护规划》《海岸带综合保护与利用规划》以及《港口规划》等涉海专项空间类规划, 规划内容均涉及空间的布局与安排, 均具有不同层面的法律和法规效力。

2015年8月20日, 国务院印发了《全国海洋主体功能区规划》, 规划年限5年。2017年年底, 辽宁、天津、山东、广东等海洋主体功能区规划已发布实施, 其他沿海地区海洋主体功能区规划编制审查基本完成。“海洋主体功能区规划”是国家生态文明建设的一项重要任务, 以县域海域空间为基本单元, 确定海域主体功能, 并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价, 以实行分类分区指导和管理, 构筑科学、合理、高效的海洋国土空间开发格局, 但在实施管理层面缺少系统的空间规划内容、技术体系和管理体系。分类标准包括优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类主体功能定位。

“海洋功能区划”依据《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》组织编制和实施, 在内容上以安排海洋开发保护的空间布局为主, 基本不做时序安排, 目的是规范海域使用和海域审批, 是海域管理的具体依据。规划年限10年,从1989年至今, 开展了3轮海洋功能区划编制工作, 建立国家省、市 (县) 三级规划体系。分类标准包括农渔业区、港口航运区在内8个一级类, 以及进一步细分的22个二级类。

“海岛保护规划”依据《中华人民共和国海岛保护法》编制, 有居民海岛、无居民海岛、特色利用3类海岛。是从事海岛保护、利用活动的依据, 规划强调系统规范海岛生态保护和无居民海岛使用。2012年《全国海岛保护规划》公布实施, 辽宁、山东、广东、福建、广西、海南、浙江等沿海地区相继制订了省级海岛保护规划。

“海岸带综合保护与利用规划”依据《海岸线保护与利用管理办法》, 将海岸线划分为严格保护岸线、限制开发岸线和优化利用岸线3种类型, 实施分类分段管理。规划以海岸带功能为基础, 考虑岸线两侧海域和陆域的保护与利用, 重点解决海岸带保护与利用的陆海统筹问题。其他涉海专项规划是以某一涉海特定空间为对象编制的规划, 是空间顶层规划在特定领域的延伸和深化。2017年2月, 国家海洋局批复广东作为全国首个开展海岸带规划编制试点省;2017年10月《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》发布。

二、海洋空间规划改革方向

在当前, 将现有的海洋空间规划体系完全打破,建立一个全新的海洋空间顶层规划, 存在着法规和技术方法等多重难以逾越的制度障碍和困难。因此, 采取渐变的规划编制方法较为现实。从法理地位和制度保障来看, 大部分海洋区域规划以及相关生态环保规划的推进主要依据中央文件, 缺乏明确的法律保障, 规划的实施主要依据是单一的行政手段;海洋功能区划是《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》共同确定的我国海洋管理的一项基本制度, 是我国海洋空间开发、控制和综合管理的整体性、基础性、约束性文件, 经过近30年的实践, 已形成了完备的技术方法与实施管理体系。以海洋主体功能区规划作为海洋空间规划的顶层规划, 以海洋功能区划为主体, 建立“纵向协调、横向衔接”的“多规合一”海洋空间规划体系较为切实可行。

在统一的国土空间规划体系中, 海洋功能区划与同级空间规划在空间管制目标、管制要求和空间基准等方面具有相对的统一性。海洋功能区划的作用与同级的空间规划一致, 核心是通过海洋空间开发与保护用途的管制, 实现空间有序开发保护和顶层设计, 是实施海洋生态空间治理、统筹协调涉海行业的海洋空间需求和优化海洋资源开发保护的空间布局的基础。涉海渔业、港口、旅游等其他规划与陆域土地、城市、林业等规划相对应, 是海洋各行业的专项规划, 必须在海洋功能区划的约束下进一步细化 (图1) 。

图1 我国海洋空间规划体系构想

三、统一的空间规划体系对海洋功能区划的要求

在统一的空间规划体系中, 海洋功能区划从期限、目标、层级、实施管理、分类、空间规划基准等均要有较大幅度的调整和完善, 才能适应国土空间治理体系现代化要求。

(1) 区划期限。在统一的空间规划体系中, 要求海洋功能区划的期限与本行政区空间规划相一致, 而不再是海洋部门单独按照海洋功能区划管理自成体系。

(2) 区划层级体系。省级空间规划强调“三区三线”的约束框架, 市、县层面强调土地、城市等相关规划的融合和统一, 精细和深化, 同时土地、城市等规划也是在市县级才有明确的规划图件与分区落地。在统一的空间规划体系中, 海洋功能区划的层级体系要改变目前以省级为主体的局面, 应以市、县级为主体, 省级侧重“三区三线”约束和规模比例控制。

(3) 区划陆海统筹。以往的海洋功能区划陆海统筹内容的体现较少。在统一规划体系中, 规划的基础底图要统一, “三区三线”控制要素要陆海统筹, 沿岸海洋功能区的设置要更多考虑陆域的功能服务、支撑和衔接。一方面, 要统筹城镇建设区的扩展、城镇生活空间、港口交通用地、陆源污染物扩散等功能需求;另一方面, 要强化对陆域开发活动的限制措施, 如建筑后退线、陆源排污、自然岸线保护等。

(4) 区划的内容体系。构筑以“三线”为核心的空间管控模式, 一方面, 统一的省、市 (县、区) 级空间规划纳入了海域“三区三线”的内容, 功能区划的内容必然要在“三区三线”控制的基础上进一步细化和深化;另一方面, 统一的空间规划更强调空间的约束和保护边界控制, 海洋功能区划的重点和核心要倾向于在“三区三线”控制下的, 海域用途管控规则和措施, 分区内容应相对弱化。

*节选自《国土空间规划体系改革背景下海洋空间规划的发展》，原刊于《海洋开发与管理》2019年02期，系中国海洋发展研究会与中国海洋发展研究中心2017年联合设立项目的研究成果。作者黄杰、王权明、李滨勇，系国家海洋环境监测中心高级工程师；黄小露、钟慧颖，国家海洋环境监测中心。

跨界海洋空间规划合作中的实现机制

【论点撷萃】

空间合作是城市合作的重要形式,同时又是一个涉及领域、网络和尺度等多维度的社会空间过程,海洋空间也不例外。从最广泛的意义上讲,跨界海洋空间规划可以被视为从信息交流到制定联合跨境计划的任何事项,因此要想成功实现跨界海洋空间规划,需要在实现政策趋同、优化数据管理、建立跨界协调机构、融合治理体系四个层面做出努力。

——马学广等

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一、加快立法,实现政策趋同

相邻司法管辖区的跨界政策和立法安排的融合程度是能否实现跨界海洋空间规划的关键因素,政策和法律结构融合程度和衔接性越高,实现跨界海洋空间规划的可能性就越大。在政策趋同上包括相邻国家间、不同部门间、不同领域间政策的融合与衔接。海洋资源跨主权、跨边境的特性决定了海洋资源法律制度的特殊性,仅仅依靠单独的法律是远远不够的,必须制定系统的、综合性的法律体系。

在国际层面,推动形成新的稳定的具有创新意义的国家实践,促进国际习惯法的形成与发展。《联合国海洋法公约》修改工作中可以充实跨界海洋空间规划法律的条款;《南海行为准则》中的自然资源活动规则也正在制定中,可推动中非等国海上资源协作,推动形成区域性的《海洋资源保护利用协定》;在21世纪海上丝绸之路建设上,也可以融入海洋空间规划的跨界合作思维。

在不同领域不同部门间,国土空间规划框架下必须以不同深度规划为依托,在尊重海洋管理的特殊性的前提下,实施陆海统筹的全域全类型空间规划,避免陆海资源法制建设失衡。土地利用规划、流域综合管理规划、海洋空间规划、海岸带综合管理规划等空间治理策略相互之间衔接不够,需要进一步实现四种规划管理方法的整合。例如,《中华人民共和国海域使用管理法》与《中华人民共和国领海及毗连区法》与《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》之间要实现细化衔接;《中华人民共和国海岛保护法》与《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国土地管理法》等之间需要进行进一步衔接等。在制定有关海洋空间规划跨界合作的相关法律规划时,不能简单地套用陆地资源开发与管理的理论方法,或者直接照搬国际上相关法律和理论,这些做法都是远远不能满足我国海洋资源与环境管理的实际需要的,每个地区都应该根据自己特殊的文化背景、治理结构、目标与相邻管辖区进行跨界合作。

二、建立跨界协调机构,分享经验、建设能力和解决共同问题

不同国家有不同的治理结构,不同部门的规章、依据和准则也大相径庭,独特的利益、价值,以及管理海洋的不同方法极其容易引发冲突。因此,迫切需要建立一个促进利益相关者参与承诺的协调机构。这个跨界协调机构既可以是超国家层级的,也可以是次国家层级的,甚至可以跨越项目本身而建立更加永久的协调机构。

实践证明,基于问题导向的项目式合作是海洋空间规划跨界倡议中最为有效的手段,只有把注意力放在共享领域中将要共同解决的问题上,跨界合作将会更有针对性、更具有效率。首先,利益相关主体应该根据所处背景、现实条件、实际情况等确定想要解决的问题,而不是采用“一刀切”的办法。其次,在确定跨界倡议的核心问题后,各个利益相关者定期面对面交流分享经验,了解不同国家或地区的文化、实践、意识、规划系统和偏好,减少沟通障碍,识别冲突领域,最大限度的发挥合作潜力,寻找协同领域并最终制定一套共同的目标和计划来解决共同问题。第三,协调机构提供定期且不断的交流对话机会,利益相关者的集体认同感得以建立,从而反过来更加促进了跨界协调机构的发展。第四,由于参加跨界合作的国家或地区可能在社会经济发展情况、知识水平等方面存在差异,因此能力建设至关重要。在进行能力建设的过程中,各利益相关主体能够在学习中形成共同语言,对关键概念形成一致的理解,从而在海洋空间规划合作中构建通用性语言。第五,立法和政策趋同的过程可以赋予跨界协调机构法律地位,使其运行有法可依,跨界协调机构在发展过程中产生许多符合实际的政策建议,是立法和政策趋同过程的“催化剂”。

在建立跨界协调机构之后,海洋空间规划与政策、倡议等的互动可能影响其效能发挥,因此适时的以科学方法评估其发挥的作用和影响至关重要。Kidd and McGowan开发的跨国伙伴关系评估体系不仅可以应用于超国家机构,在次国家尺度上也同样适用。信息共享是第一级别,其含义是在各个国家、市场和民间社会利益相关者之间建立海洋利益的信任;第二级别是管理共享,主要集中在合作更紧密的优势领域,这种合作既可以是短期的也可以是长期的;第三个级别是联合规则的商定,在这一阶段利益相关者开始希望建立与特定活动领域相关的共同程序或协议的商定联合规则;第四级别是组织的联合,在这一阶段利益相关者开始建立新的联合研究机构、小组;最后一个级别是法律的整合,这种新的整合可能会为特定海域的管理带来新的政治秩序。从下往上的过程是由不正式合作向正式合作过渡的过程。在此可以把信息共享归于商讨阶段,把管理共享、商定联合规则和组织联合归于合作阶段,把法律整合置于立法阶段。在建立合作关系时,不一定所有的合作都寻求最高等级,也可以循序渐进的方式进行开发,毕竟信息共享是所有合作的起点。

三、优化数据管理,实现数据共享

在进行数据管理上的跨界合作时,应该基于信息需要,按照一套技术准则对行政边界、生物特征、人类活动(包括过去、现在以及将来可能进行的活动)等信息进行收集、整理、协调工作。欧洲大西洋跨界海洋空间规划项目定义了六个收集和协调数据的步骤:识别和编译数据、评估数据、协调数据、编辑或创建元数据、输入到地理数据库和共享数据。通过这六个步骤,实现数据管理在不同司法管辖区的跨界。目前,为了帮助跨界数据集标准化,常用的操作平台是ArcGIS空间分析系统,允许用户以多种形式观察、理解、查询、解释数据并使数据可视化,保证跨界数据集拥有共同的测量框架和数据标准。让利益相关者参与实地调查和数据收集、共享会使经验得分享过程更为顺畅和有效,同时还可以提高数据质量和数据的相关性。值得注意的是,相关参与主体共享敏感数据,从而共创可以指导跨界讨论的公开透明的跨界数据集,这对海洋空间规划跨界合作至关重要。但是,在对数据进行管理的过程中,不同的相关主体在技术能力方面可能存在差异,导致数据质量良莠不齐。

融合治理体系,寻找更广泛的治理方法。每个国家和地区都有独特的行政和管理系统,这些系统在可能产生海洋空间规划跨界合作的国家中有较大差异,同时国家的优先事项可能与的目标不兼容,所以跨界海洋空间规划面临着将它们连接、融合和重构的挑战。关于跨界海洋空间规划治理框架的分析,Jay et al.认为,对治理框架的分析应有助于确定国家和区域的优先事项;有助于确保跨界海洋空间规划的战略目标考虑到立法、政策和行政结构,尤其是尚未涵盖的问题;不需要对法律和程序进行标准化;强调信息流和持续沟通;识别需要跨界的海洋活动非常有用。因此,在建立更广泛的治理结构时,需要考虑到现有的经济、政治、文化、法制结构,将在其他领域得到的经验运用到跨界海洋空间规划中,充分利用利益相关者的力量,借助官方和民间的有关组织,寻求更广泛的合作。

*节选自《融合、嬗变与实现：跨界海洋空间规划方法论》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2019年05期。作者马学广，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授；赵彩霞，系中国海洋大学学生。

国土空间规划视角下

我国海洋空间规划的展望

【论点撷萃】

从海洋空间规划的发展历程来看,未来研究有两个关键点:理清各海洋空间规划层级、规划主体之间的关系,打破原有的规划之间的壁垒,重新构建一个“多规合一”的海洋空间规划体系;坚持陆海统筹,明确海洋空间规划体系在国土空间规划中的地位,衔接海陆间规划,探索规划对象、功能和用途一体化格局,将海洋空间规划体系融入到全国统一、权责明晰、科学高效的国土空间规划体系中。

——狄乾斌等

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我国的海洋空间规划体系是国土空间规划体系的重要组成部分,是国家海洋空间可持续发展的指南,在我国的海洋空间合理利用和保护上发挥了积极作用,但存在规划内容重叠、审批流程复杂等问题。从海洋空间规划的发展历程来看,未来研究有两个关键点:理清各海洋空间规划层级、规划主体之间的关系,打破原有的规划之间的壁垒,重新构建一个“多规合一”的海洋空间规划体系;坚持陆海统筹,明确海洋空间规划体系在国土空间规划中的地位,衔接海陆间规划,探索规划对象、功能和用途一体化格局,将海洋空间规划体系融入到全国统一、权责明晰、科学高效的国土空间规划体系中。

一、破除重陆轻海的传统思维壁垒,科学定位海洋空间规划

我国是一个海陆兼备的发展中大国,海洋空间规划是我国国土空间规划的重要组成部分。由于长期受“重陆轻海”传统思维的禁锢,海洋发展意识薄弱。要破除重陆轻海的传统思维壁垒,准确把握陆域海域空间治理的整体性和联动性,是对国家“一带一路”建设的响应,是对新时代海洋发展机遇和挑战的应对,也是对建立“多规合一”国土空间规划体系并监督实施工作的支持。当前要立足国家需要,按照国土空间规划编制要求探索适合新时代国情的海洋空间规划改革路径,并将各海洋空间规划融入到同级国土空间规划中。海洋空间规划本身需要有明确的战略目标,目前我国的海洋空间规划重点在于推进海陆统筹,实现海陆并重,并充分借鉴吸收国外优秀海洋空间规划的管理经验,将我国建设成国际领先的海洋强国。从海洋生态环境上看,海洋环境污染多是由于陆源污染造成的,海洋生态环境问题的治理需要陆海统筹。从海洋产业上看,海洋产业需要陆域社会经济支持,海洋产业发展需要做到资源的陆海统筹。在构建海洋空间规划体系时,要明确各层海洋空间规划在整个海洋空间规划体系中的定位,国家级海洋空间规划侧重战略性,主要起到掌控全局的作用,省级海洋空间规划侧重协调性,主要起到承上启下的作用,市县级海洋空间规划侧重实践性,主要是根据规划范围内的实际情况对上级海洋空间规划进行细化和落实。

二、搭建陆海统筹管理平台

空间规划具有技术与政策的双重属性,需要管理的支持,技术的支持,制度的支持。建立统一的空间规划体系目的在于协调规划层级和规划范围,提高规划管理效益,实现可持续发展。因此需要筹建专门化的陆海管理平台或机构(如海洋发展委员会),统筹协调陆海规划的对接整合,统筹考虑多维度的多利益主体的自存和共存问题,推动发展战略与规划一体融合,最终达到“优化—平衡”。海洋空间规划的编制需要大量基础数据的支撑,其中不仅包括海洋生态系统和海洋社会经济数据,还应该包括陆域的生态系统及社会经济数据,只有同时掌握海陆数据,才能达到海陆空间规划相互印证、相互协调的目的,规划中使用的数据应该具有统一的标准,这就需要构建一个不断更新、完善的国土空间规划数据库平台。

三、坚持陆海空间多维统筹,重视空间远景规划

坚持注重陆海维度统筹,坚持三维海洋空间利用意识,不局限于近海岸发展,把海洋空间规划理论和实践应用深海发展、远海发展、大洋海底发展、极地发展中。以生态文明建设为核心,研究海洋空间规划体系的理论、制度、方法等问题;以海洋空间资源的合理保护和有效利用为核心,研究海洋空间资源保护、海洋空间要素统筹、海洋空间结构优化、海洋空间效率提升、海洋空间权利公平等重大问题;研究海洋空间规划编制、实施、管理与监督机制等问题。要以“一带一路”建设为重要契机,加强陆海多层次的对外开放合作,构建全面开放格局,并将海洋空间规划研究成果,供海上丝路沿线国家和岛屿国家海洋空间规划时借鉴。

四、关注海洋空间规划的实用性和可操作性

我国现行的海洋空间规划具有“规划实施与规划编制相分离”“重编制,轻实施和评估”的现象,这就需要在编制、审批、监测等方面进行改革,使海洋空间规划更具有实用性和可操作性。在海洋空间规划和管理的实践中,除了要处理好人类活动对生态系统结构和过程的影响,还要理性看待规划效用,兼顾好规划的刚性和弹性,兼顾资源保护、开发与配置,构筑统一而又有弹性的规划,并充分发挥好空间规划的“参谋”角色,面对未来发展的不确定性和潜在的困难,通盘考虑多种可能,预先提供多种情景方案,通过多方案的比选,以期最大限度地接近愿景目标和可能路径。鉴于海洋空间规划固有的不确定性和海洋及人类生态系统的动态特征,海洋管理也必须随着时间的变化具有适应性,健全海洋生态环境监测机制,建立海洋空间规划的定期评级机制,并根据海洋经济发展情况适时予以调整。

五、突出海洋科学的综合性属性,构建完整的海洋学科教育体系

立足海洋科学的综合性特征,从“空间”视角理性看待海洋学科综合发展,进一步明确海洋空间认知的综合性、复杂性和战略意义,引导从地球科学、资源环境科学、工程技术科学、人文社会科学等多个视角和学科方向加强海洋科学学科体系建设。海洋空间规划必须依据坚实的海洋科学知识基础,在加强海洋基础学科问题研究、提升海洋科学认知深度和广度的同时,提倡交叉合作,支持新理论和创新方法的研究,构建完整的海洋学科教育体系,培养具有综合知识结构和认知能力的海洋教育、研究、应用与决策咨询的复合型高素质人才,规范当前,引领未来。

*节选自《国土空间规划视角下海洋空间规划研究综述与展望》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2019年05期。作者狄乾斌，系辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心副教授；韩旭，辽宁师范大学学生。

编辑：陈嘉楠

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