如何破解施工单位拒不配合竣工验收及备案问题之探讨
【摘要】建设单位与施工单位之间因工程价款或结算等纠纷，施工单位拒不提交竣工验收资料或者拒不配合竣工验收及备案，进而影响产权登记的办理，特别是房地产项目将直接损害业主的合法权益，造成社会不稳定的事件的发生。为了妥善解决这类纠纷，化解矛盾，维护各方合法权益和社会稳定，本所在充分调研的基础上，就施工单位拒不配合竣工验收及备案涉及有关问题进行如下法律分析。
一、我国现行法律法规相关规定的梳理
围绕建设工程施工实务，施工单位不配合竣工验收备案主要表现为：不在竣工验收备案表上盖章或者不配合移交竣工技术档案资料，少数也存在不移交工程实体的情况。针对前述列举之情形，有必要对现行法律体系中“竣工验收”和“竣工验收备案”的具体规定进行全面梳理，具体涉及相关法律法规包括：
（一）有关“竣工验收”的相关规定
《中华人民共和国合同法》第二百七十九条第二款：“ 建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”
《中华人民共和国建筑法》第六十一条第一款规定：“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。”
《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：……(二)有完整的技术档案和施工管理资料；(三)有工程使用的主要建筑材料、建筑物配件和设备的进场试验报告；……”。
第二十九条规定：“施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑物配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。”
（二）有关“竣工验收备案”的相关规定
《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。”同时该办法第五条规定，“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：(一)工程竣工验收备案表；(二)工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；(三)法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；(四)施工单位签署的工程质量保修书；(五)法规、规章规定必须提供的其他文件。
（三）有关“竣工验收”与“竣工验收备案”二者之间的联系与区别
综合上述法律规定，“竣工验收”通常是指建筑行业所说的在五方（即建设、勘察、设计、施工、监理单位）参与下，根据国家颁发的验收规范和合同约定进行检查、评定活动，也是《建筑法》《合同法》《建设工程管理条例》等法律法规规定的工程交付使用条件；“竣工验收备案”是指竣工验收后，建设单位还应提交规划验收、环保验收、消防验收、防雷设计验收、人防工程验收等合格资料才能取得政府建设行政主管部门的备案手续。根据《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质【2004】18号）第3.4条规定“各地建设行政主管部门要加强对住宅工程竣工验收备案工作的管理，将竣工验收备案情况及时向社会公布，…住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证”。这是许多开发商极其重视竣工验收备案的原因所在，亦是施工单位向建设单位主张工程欠款的最后“关卡”。由此，围绕是否配合办理竣工验收及备案手续，引发了建设单位与施工单位之间尖锐的冲突。
二、根据有关法律规定，交付技术档案、配合竣工验收及备案是施工单位的法定义务及合同义务
根据《建设工程质量管理条例》第十六条二款、第四十九条第一款以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条相关规定，尽管建设单位是组织竣工验收、办理竣工验收备案的责任主体，但竣工验收及办理工程竣工验收备案应当提交的文件中，部分文件需要施工单位签署或者提供，例如：技术档案和施工管理资料、工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告、施工单位签署的质量合格文件和工程保修书等。根据《合同法》第六十条第二款“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”之规定，配合竣工验收备案也是施工单位的法定义务和合同义务，施工单位应当履行此协助义务，即基于相关法律法规规定和建设行政主管部门的要求，提交相应的竣工验收资料、配合发包人完成竣工验收及备案相关手续，施工单位的此项义务，并不因建设单位未经验收擅自使用工程而免除。在实践中，施工单位往往以不配合办理竣工验收及备案为手段，要求建设单位支付工程款的情形较为常见，站在施工单位角度出发，其认为配合办理竣工验收及备案则将丧失解决问题的优势地位和主动权，这也是施工单位拒不配合办理竣工验收及备案手续根本原因所在。
三、施工单位不配合竣工验收及备案的法律后果即责任承担问题
如前所述，组织竣工验收备案是建设单位的法定义务，同样，配合竣工验收备案也是各参建单位包括施工单位的法定义务和合同义务。无论《中华人民共和国建筑法》，抑或《建设工程质量管理条例》等行政管理法规法规中，对违反竣工验收相关规范的法律后果，仅仅规定了建设单位的行政法律责任，并没有明确规定施工单位拒不配合竣工验收备案如何处理及其法律责任，根据行政机关要遵守的“法无明文规定不可为”的基本原则，这使得政府建设行政主管部门无法通过行政手段介入解决这一问题，当然这也是工程竣工验收备案制度在设计时存在的一定缺陷。
从《建设工程施工合同》约定来看，建设单位在合同中大都约定施工单位在竣工验收合格后，有配合办理竣工验收备案、并交付技术档案施工资料的义务，且施工单位不得以结算办理和款项支付有异议为由不履行此义务。施工单位在依约完成施工任务的同时，尚负有配合办理竣工验收备案、交付相关施工资料的附随义务。在司法实践中，不少法院对建设单位提出的要求施工单位履行交付相关技术资料的诉求予以支持。如辽宁省高院审理的大连博源建设集团有限公司与大连金山运输有限公司建设工程施工合同纠纷一案（案号：【2006】辽民终815号），大连市中院一审判决第三项判令“博源公司于本判决发生法律效力后十日内将其施工期间的根据GB/T50328-2014建设工程文件归档规范中要求施工方提供的建筑工程文件提交给金山公司”。该案业经辽宁省高院终审维持原判。另外，如双方在建设工程施工合同中就施工单位不配合竣工验收备案及/或移交技术资料约定了违约责任，则此约定是合法有效的。建设单位据此亦可向施工单位主张违约责任。
综上，施工单位不配合竣工验收备案手续、拒不移交竣工档案，在目前法律体系中尚不能追究行政责任，建设单位只能在合同中对此行为约定详细的违约责任条款，从而强化和敦促施工单位积极配合竣工验收及备案手续。
四、施工单位不配合竣工验收及备案的救济路径
1.如前所述，由于我国目前尚无法律法规对施工单位不配合竣工验收及备案问题提供处理依据，通过诉讼途径成为建设单位万般无奈的选择之举，即要求法院判令施工单位移交技术资料并配合办理竣工验收备案作为诉讼请求，但即便该诉求最终获得司法支持，案件进入强制执行程序，仍然存在法院强制施工单位提交验收材料并配合竣工验收及备案，而施工单位仍拒配合移交或配合竣工验收的局面，并且由于诉请及判决本身的不明确、不精准等诸多原因，判决本身不具有可执行性，极大程度上亦挑战司法权威，换言之，启动司法途径解决这一问题仍然存在很大难度。江苏省苏州市中院在执行昆山市超华投资发展有限公司（原告）与中国建筑工程总公司、中国建筑股份有限公司（被告）建设工程施工合同纠纷案（案号：【2018】苏05执复109号），在施工单位仅交付部分竣工图纸、给排水竣工图及建筑给排水资料，仍不能满足工程备案目的实现情况下，执行法院向昆山市住房和城乡建设局发出协助执行通知书，要求其协助法院向原告提供二被告的工程资料并通过专项验收及竣工备案。后原告向昆山市建设工程质量检测中心支付房屋鉴定检测费823500元，向昆山市住房和城乡建设局交付房屋鉴定费352764元。2012年6月20日，昆山市房屋安全鉴定站针对该项目出具了鉴定报告，从而取代（2010）昆民初字第4380号民事判决书要求两被告交付的工程竣工备案资料。2012年6月29日，涉案工程通过竣工备案验收。2012年7月，原告取得了涉案工程的房屋所有权证及土地使用权证。在上述案件执行过程中，政府建设行政主管部门以鉴定材料代替工程竣工验收资料完成备案的作法，未经法院生效法律文书所确定，其合法性有待商榷。如由法院通过司法审查、司法认定认定的方式，委托第三次检测鉴定机构中立进行检测，相对而言更具有说服力，法律风险亦相对小。
2.经调研，如东莞市出台的《东莞市建设局关于工程竣工验收备案纠纷的处理办法》，对处理施工单位不配合竣工验收及备案问题具有一定的参考价值。其中第三条规定对因甲、乙双方争议造成不能办理竣工验收备案的，采取以下办法处理：
（一）由建设单位提交担保金额为有争议部分造价的以施工单位为受益人的支付担保（银行不可撤销保函），保函有效期至双方纠纷处理完毕，并签订解除担保手续，或法院判决执行完毕。保函由调解机构收存。
（二）调解机构收到保函后5日内，施工单位必须提交全部竣工验收资料，并配合建设单位完成工程竣工验收和竣工验收备案。对无争议部分结算，建设单位必须在竣工验收备案前支付给施工单位。
（三）施工单位拒不提交有关竣工验收资料的，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。以安全性鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。
综上，在施工单位不配合进行竣工验收及备案时，允许建设单位或法院聘请有资质的质量鉴定单位对项目进行鉴定，如项目质量合格的，则建设行政部门应依此结论办理竣工备案。在法院已判决确认工程质量合格且要求施工单位配合验收和备案的情况下，如施工单位仍然不予配合的，也可尝试允许建设单位以判决文书作为资料申请进行备案。唯有在立法上完善施工单位配合竣工验收及备案的相关法律规定，为建设单位创设其他合法合理路径，才能根本性解决此种情况下建设单位所面临的尴尬困境
来源：辽宁展恒律师事务所