【政策探讨】美国乡村林业发展经验借鉴
摘要：在我国经济由高速增长向高质量发展转型的背景下，绿色产业发挥着不可替代的作用。而林业是我国最大的绿色产业，也是构成乡村经济的重要产业部门。文中从林业专业人才、林地管理和林权交易、资金扶持以及乡村产业多元化发展4个方面介绍美国在乡村林业发展方面的经验，提出促进我国乡村林业发展、推动林业产业扶贫的相关建议，为我国林业产业提升经济、社会和生态效益提供参考。
关键词：乡村振兴，林业产业扶贫，美国
作者：王笑涵 陈 妮 甘林针 曹芳萍
来源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《世界林业研究》2020年第5期
美国自20世纪30年代就开始通过调整相关法律和各项财政支持政策积极促进乡村发展，逐渐建立起城乡共生的一体化模式，在推动乡村产业发展和提高乡村居民收入方面成效显著。美国还是世界上的林业大国，积累了丰富的林业发展经验。本文将基于美国在促进乡村发展中针对林业所采取的措施并结合我国现实情况，提出促进我国乡村林业发展的建议。
1 美国乡村林业发展概况
美国乡村发展政策主要经过了3个阶段的演变：1）1936—1971年为乡村发展政策导入阶段。该阶段农业政策的主要目标是保障农产品供给，对农业直接进行补贴和价格支持以维持农场主收入。2）1972—1989年为乡村发展政策立法完善阶段。乡村发展以为乡村人口提供新的和高收入的就业机会为目标。3）1990年至今为乡村发展政策体系成熟阶段。主要是定期对《农业法案》进行修订以推行政策调整，乡村发展政策向着政策主体多元化、政策导向市场化方向转变。美国的乡村发展政策内容较为丰富，且与林业紧密相连。因此，在乡村发展政策不断调整的同时，美国的林业也在不断地适应发展。美国经济分析局的数据显示，将2012年林业和渔业产值设为100，2010—2018年美国林业和渔业产值在波动中缓慢上升，从2010年的102.264上升至2018年的112.249。
2 美国乡村发展中林业发展的主要特点
美国非常重视乡村规划，在进行乡村规划和建设时主要从自然环境、资源禀赋、乡村经济水平和人口分布等方面加以考虑。美国在促进乡村林业发展方面采取的措施主要涉及林业专业人才、林地管理和林权交易、资金扶持以及乡村产业多元化发展4个方面。
2.1 林业专业人才
乡村长期以来存在人口迁出率高、老龄化严重以及人均受教育水平低等问题，十分不利于经济发展，确保具有充足且高质量的综合型或专业型的人力资源则成为大力发展乡村的基础性操作。美国非常重视对乡村专业人才的培养与教育，乡村学校为超过1 000万学生提供教育服务，数量已超过美国学生总人数的1/5，很好地将乡村学校与社区发展结合了在一起。Gibbs认为学校可以通过教育青年人并向他们提供技能和知识来培育人力资本。人力资本的可利用性为需要受过良好教育的劳动力的当地企业提供了资产，并刺激新企业进入社区。2008年正式发布的美国州际学校领导者许可标准（ISLLC）正是为建立全面、契合当地发展情况的教育实践而选择高素质学校领导者的标准，为乡村人才的培养与积累打造了坚实基础。20世纪90年代后，为适应经济全球化和贸易自由化带来的国际大环境转变，美国将重点放在了乡村可持续发展上，并加大教育培训和新产业发展的力度。美国注重推进乡村社区与经济建设，推行城乡义务教育一体化，提升了乡村学校的专业化和教学质量。此举提高了人们对林业教育的关注程度，引发了人们对林业在乡村发展中所作贡献的思考，同时也推动了美国政府对林业教育的投资，最终使得美国林业高等教育迎来了快速发展时期。在全球保护环境的大背景下，美国林业教育也转向了更大范围的自然资源管理方向。
林业作为乡村经济发展的重要组成部分，其专业人才的教育制度也在不断进行改革。早在1898年，美国就成立了第1个可以授予学位的林业专业教育学院，当时的主要教学模式是在模仿德国林业教育经验的基础之上，结合美国当时的社会经济发展状况设置多样化的专业，并建立了教育质量鉴定与评估制度等。目前，在林业高等教育中，为了培养出高水平林业技术人才以及培养和引导人们树立正确开发林业资源的意识，美国设置了完备的教育质量评估体系和合理的课程体系。美国林学会建立的初衷就是严格地对林业院系的专业教育进行评审和认定，以保证进入林业相关专业的学生能够得到高质量的教学，从而为国家的林业决策储备优质力量。截至2010年，美国一共有47个本科和8个硕士项目获得了美国林学会的完全或者部分认证资质。合理的课程体系建设也是美国高等林业教育的亮点之一，设立了准学士、学士、硕士、硕士以及博士等不同层次学位的教育模式，且针对不同层次的教育模式都进行了偏理论或者偏实践的特色课程设置。除校园里的林业高等教育外，美国还在全社会呼吁公众了解林业相关知识，提高公众对林业的关注度。众多林业企业也积极开展员工培训，目的是提高工作效率且符合美国可持续发展倡议（SFI）的要求。例如，美国3大纸业公司之一的乔治亚太平洋公司通过 SFI 批准的培训计划向14 万名伐木专业人员提供了专业培训。不同模式的林业教育培训增进了乡村居民对林业知识的了解，有利于合理利用森林资源，实现森林可持续经营。
2.2 林地管理和林权交易
美国约有57%的森林为私有林地，其中属于个人所有约占2/3，其余为企业和机构所有。对私有林地的管理是美国发展林业经济、促进乡村发展的主要切入点。在19世纪末期之前，美国工业经济的迅速发展刺激了对林木的需求，此时联邦政府也没有对大量开采林木以及市场上的自由交易进行立法限制。到了有条件限制交易阶段，美国已经一跃成为世界第1强国，开始对林木的种植与砍伐等进行管理，这一时期所颁布的《林木栽培法》《国民振兴法》等法律对林木的砍伐条件进行了规定。例如，《林木栽培法》规定了私有林林地上树木的允许砍伐年限，《国民振兴法》规定在砍伐树木之前必须保留母树等。美国林权交易市场也逐渐发展起来，林地早在20世纪80年代便成为一个独立的投资项目。美国的林权交易经过了4个阶段，即美国建国至19世纪末期的完全自由交易阶段、19世纪末期至20世纪中期的有条件限制交易阶段、20世纪中期至20世纪80年代中期的林权交易与生态保护并举阶段以及20世纪80年代中期至今的森林资源与森林生态可持续经营阶段。在20世纪中期至20世纪80年代中期，美国的国际地位仍然没有改变，乡村发展的目标向着创造良好的社区环境转变，对森林资源的需求主要也不再是大力发展工业经济，而是游憩、水资源保护等更多样化的功能。与此同时公众对环境保护的意愿愈发强烈，林权交易受到了更多的限制，例如1960年的《森林多元利用及永续生产法案》以及1974年的《国有林经营法》等。20世纪80年代中期至今，美国开始通过构建政策管理体系来追求乡村的可持续发展，林权和林木的交易必须充分考虑森林资源的可持续发展要求。
美国灵活运用林权交易获得社会资本对林业的支持。私有林地、林木的经营权与所有权在美国林权交易市场上交易活跃，参与交易的有森工企业、林业公司以及20世纪80年代以来出现的林地投资管理组织（TIMO）和不动产信托投资企业（REIT）等。目前TIMO与REIT已成为林权交易市场上的主导者，这些林地投资管理组织发挥了中介作用，使得林权交易市场更加有序和高效，其利用信息、技术和服务方面的优势，通过对不同的林地进行作用划分，使交易双方提高林地交易效率并从中获益。除了林地的所有权与经营权可以分离参与交易外，美国还建立了私有林经营激励机制，对该机制持更积极态度的当属参与市场公开交易以获得林地所有权的TIMO和REIT。随着林地投资管理组织不断壮大，其承担的为林地投资者获取收益的责任也在加大。为此，美国不断完善林政管理措施，激励林业企业采取更加可持续和科学的森林经营方法以提高林地生产效率、降低林地经营风险，为投资者谋取收益。
2.3 资金扶持
由于乡村经济基础薄弱，许多国家选择直接利用政府补贴来扶持乡村发展。但对于需要较多资金带动的乡村经济，仅凭政府的力量是不够的，需要政府、市场和社会组织共同发挥作用，培育乡村经济可持续发展能力。美国政府的财政支持在促进乡村发展中起了主导性作用。但20世纪90年代之后，在国际上全球化和贸易自由化给乡村的经济增长带来了巨大的压力，同时外部竞争还在不断加剧；而在美国国内，联邦政府财政赤字不断扩大，债务问题也开始凸显，许多林业企业由于资金链断裂而不得不破产倒闭，农业的市场化改革刻不容缓。为了不减弱资金支持力度，同时弥补财政赤字，美国对乡村发展的财政支持方式已逐渐转向市场化运作，并充分吸纳社会资本的参与。
在克林顿总统上任后，为了促进乡村可持续发展，推出了《美国乡村发展战略计划：1997—2002年》。2001—2013年美国政府发放了777亿美元资金作为农业发展贷款，同时还针对“乡村发展计划”增加了乡村电子商务推广计划和农业资源保护等项目。除此之外，在2008年的《粮食、保育和能源法案》中，新设了“小型企业援助”和“乡村合作风险投资”项目，通过向乡村创业者提供融资担保支持产业创新。这也给当时的林业企业战略转型提供了有力支持。2014年至今，美国为进一步促进乡村振兴，重视支持农场和中小企业发展，建立了由农场信贷系统、商业银行贷款和政府贷款共同组成的多元化乡村金融体系，而林业REITS和林业债券的产生更加丰富了林业的融资途径。多元化和多层次的融资机制不仅给了林业企业生产经营得以持续的希望，且让很多私人机构能够与林业企业合作，参与林业经营。对于私人机构来说，通过与林业企业开展战略合作，既可拓展资金来源，同时还降低了支持成本。一旦私人企业拥有林地的经营权或者控制权，便可以利用在项目管理上更具灵活性的优势，充分发挥管理特长，提高林地生产效率，扩大企业生产规模，提供更多的就业机会。
2.4 乡村产业多元化发展
美国的乡村发展政策也随着现实情况的变化在不断进行调整，逐渐转向促进乡村的多元化发展，将重点放在乡村社区建设、经济增长以及环境保护等3方面。现在的乡村发展背景与美国颁布1972年的《农村发展法》时已大不相同，农业与制造业在乡村发展中的作用不断减弱，而对于可持续发展、绿色发展要求严格的服务业等第三产业在乡村经济中所占比重不断提高。在国际上，随着可持续发展的呼声越来越高，各国应对气候变化、保护环境的压力也越来越大。对于乡村环境的保护不再仅仅出于保障乡村经济发展的目的，还有着应对环境问题的现实考量。
现阶段美国高度重视乡村产业的多元化发展。产品农业、先进制造业和旅游业顺势生成为乡村发展的新机遇。产品农业超越了传统的农业产品，包含了更多的农业周边产品，例如利用农作物生产乙醇、药物等。先进制造业可从美国《农业法案》中寻找依据。该法案自1990年以来每6年进行1次修订，集中体现了美国乡村农业发展政策内容的扩充，目前包括环境保护、乡村发展、林业等12章内容。为了促进乡村多元经济的快速发展，美国《农业法案》中重点支持乡村中小型企业以及新兴产业，强调乡村创新。《2014年农业法案》鼓励替代能源技术研发、可再生能源生产以及其他可再生生化产品和生物产品的制造，力求通过这些技术的发展激活乡村经济动力，发展乡村可再生产品和制造业，提供更多的就业机会，有利于农民增收。依托森林资源丰富这一优势，旅游业也是美国乡村发展的一条重要途径。各级政府和部分拥有私有林的企业将其管理的森林和草原开放给旅游者，创造了大量的就业机会以及可观的收入。在产品农业方面，美国不断丰富林下经济产品的种类，包括药用植物、食品、饲料以及园艺作物等，且种植了大量具有药用和保健作用的乔木、草本植物，带来了显著的收益。与此同时，林业企业向金融业的转向也表明林业产业正在不断进行自身更迭升级。
3 对我国林业扶贫的经验借鉴
3.1 通过林业高校和林业企业共同带动乡村人才发展
林业专业人才对林业以及当地乡村的发展至关重要。目前我国乡村居民普遍受教育程度较低，阻碍了林业科技水平和生产效率的提高，提升林农知识水平迫在眉睫。同时，林业教育中往往存在理论学习与林业实践脱节的现象。美国在林业高等人才的教育体系中设置了偏理论学习或者偏实践学习的教育模式，使得拟进入林业产业进行实操性工作的学生有机会提前进入实践状态。另外，企业是资本的集聚地，技术水平和生产效率均高于乡村个体。通过林业高校和林业企业的共同带动，可以促进实践经验与理论知识的融合，加强农村林业人才培养和能力建设。林业企业和林业高校还可以通过提供更多的就业岗位或者受教育机会在带动贫困人口脱贫的同时，促进农村经济发展。
3.2 鼓励发展林权交易市场
大力发展林权交易市场可以为林农或者林业企业提供更便利和更多的融资机会。为了激发林业活力，我国出台了林权抵押贷款、林业保险和林业合作社等相关政策，但是目前大多数林业企业或者林农为了获得充足的资金更多地通过林权抵押贷款进行融资。这使得我国林权交易方式比较单一，浪费了林权交易市场这个平台。我国林业企业应积极参考美国林地投资管理机构的运作模式，拓宽融资渠道。除企业层面的资本运作，还可以通过林权交易市场建设鼓励林农参与林权交易，更好地利用林权交易平台破解林地碎片化难题，发挥林业规模经济的优势。
3.3 丰富林业融资方式
美国为了保证对林业的资金支持力度不减，在政府补贴的支持下还注重发挥社会资本和市场的力量，其多元化和多层次的融资渠道为林业企业发展提供了充足的资金，且为投资人带来了稳定和多样化的投资选择。林地是具有长期投资价值且风险较低的投资项目。我国应充分利用集体林权改革的机遇，发展林业基金投资业务，吸引诸如养老保险、退休金及公司年金等不追求短期高额盈利而是追求平稳的资金。这样既兼顾了生态效益又丰富了林业投资项目种类，更有利于我国林业的市场化发展。
3.4 调整乡村产业结构
目前我国正处于增长速度换档期和结构调整阵痛期以及前期刺激政策消化期。在这种“三期叠加”的背景下，调整乡村产业结构、推动乡村产业多元化发展势在必行。促进绿色产业发展对于落实乡村振兴战略、助力扶贫攻坚有着特殊的意义。2019年“中央一号文件”要求全国上下齐心协力，在2020年打赢脱贫攻坚战，实现农民人均可支配收入比2010年翻一番。随着2020年到来，当前我国扶贫攻坚工作正处于脱贫攻坚与乡村振兴的交汇期与衔接期。我国的贫困地区有相当多一部分地处山区，林木林地资源丰富。脱贫攻坚任务的提出和乡村战略的实施既对林业发展提出了挑战，也为林业产业的发展带来了新的机遇。林业企业应积极响应国家的各项政策，在顺应国际可持续发展潮流的同时，分析目前林业所面临的机遇，积极探索科技创新和管理创新之路，提高林业经营效率和效益，同时强化林业产业带动农民增收的功能，主动服务于乡村振兴战略的有效推进和脱贫攻坚任务的完成。
第一作者：王笑涵，女，硕士研究生，研究方向：产业竞争力