33个乡镇书记镇长如何看乡村产业兴旺？

一、问题的提出与调查样本基本情况

产业兴旺是乡村振兴的重点，没有产业兴旺，乡村振兴将成为无源之水、无本之木。可以说，产业兴旺是乡村振兴其他四个方面即生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕赖以实现的物质基础。那么，如何理解产业兴旺？学者们见仁见智。柯炳生认为，要从生产能力、单产水平、产品质量、生产效率和多功能性等多维度来衡量产业兴旺 。朱启臻从社会学的角度解释产业兴旺，认为产业兴旺只有限定在乡村范围内且以农民为主体才具有实际意义，只有建立在乡村整体价值基础上并与乡村价值体系相结合才具有可能性 。对于如何实现产业兴旺，叶兴庆认为，要瞄准以休闲农业、乡村旅游和农村电商等新产业新业态为引领，促进农村一二三产业融合发展，使农村产业体系全面振兴。姜长云认为，要优化涉农企业家成长发育的环境，科学选择推进乡村产业兴旺的重点，加强推进乡村产业兴旺的载体和平台建设 。孔祥智认为，实现产业兴旺须强化政策支撑。但贺雪峰提出了不同的观点，他认为以休闲农业和乡村旅游为典型的三产融合只有相对有限的市场容量。我们要防止激进的农村产业政策，不能为了实现本来不可能的产业兴旺而毁掉包括农民工在内的最后的安身立命之所。以上是学者们关于理解和实现产业兴旺的观点。那么实践者，特别是基层的实践者如何看待产业兴旺？乡镇是我国最基层的一级政府，乡镇领导干部是我国最基层的公务员，他们直接面对农村，直接与农民打交道，直接从事农业管理工作，农村的实际、农民的冷暖、农业的发展他们最清楚。可以说，乡镇是具体实施乡村振兴战略的前沿重地，乡镇领导干部是政府层面实施乡村振兴战略的践行者。那么，乡镇领导干部对产业兴旺如何理解、有怎样的思路、又有怎样的困惑？带着这些问题，笔者通过问卷、结构性访谈以及对部分乡镇实地走访调查等方式，对湖南省33个乡镇政府的党委书记和乡镇长进行了调查。

此次调查的33个乡镇政府的党委书记和乡镇长分属全省14个地州市，既有属于较为发达的长沙市的乡镇，也有属于欠发达的湘西自治州的乡镇，具体调查样本分布见表1。调查样本中有10名乡镇党委书记，23名乡镇长；男性29名，女性4名；年龄最小的29岁，最大的45岁，平均年龄38.5岁；汉族22名，少数民族11名；文化程度都在中专及以上，其中中专3名、大专14名、本科15名、研究生1名；任现职的年限最低为1年，最高为15年，任现职的平均年限为3.2年。

二、乡镇领导干部对“产业兴旺”的理解

调查发现，在“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个方面中，大部分乡镇领导干部认为产业兴旺是实施乡村振兴战略的重点，也是难点。在调查中，有80.6%的乡镇领导干部认为乡村振兴的重点是产业兴旺，认为乡风文明、生态宜居和治理有效是乡村振兴的重点的乡镇领导干部分别只有9.7%、6.5%和3.2%；有77.4%的乡镇领导干部认为乡村振兴的难点也是产业兴旺，认为乡风文明、治理有效是乡村振兴的难点的乡镇领导干部分别只有16.1%和6.5%。

那么怎样才算产业兴旺？在调查问卷中我们设置了“您心目中产业兴旺的标准是什么？”这一开放式问题，通过分析乡镇领导干部对这一问题的回答，发现产业规模、产业融合、市场需求和农民受益是衡量产业兴旺的关键词。34.5%的乡镇领导干部认为，产业必须要有一定规模，最好能有专业化生产，比如至少每个村有自己的产业或特色的产品。如果生产规模太小、生产产值太少、经营又很分散，则很难说是产业兴旺，也难以真正实现产业兴旺；31%的乡镇领导干部认为，产业兴旺需要实现产业融合，单纯的种植或养殖难以实现产业兴旺，需要有加工，延长产业链条，如果能够把服务业也加进来，真正实现一二三产业融合是最好的；34.5%的乡镇领导干部认为，有良好、稳定和可持续的市场需求是实现产业兴旺的必要条件。在市场经济条件下，如果市场需求问题没有解决好，产业规模越大将赔得越多，农民的损失也越惨重，这是他们最担心的；41.4%的乡镇领导干部认为，真正使农民受益，切实提高农民收入，改善农民的生活，这是产业兴旺的归属或目的。如果产业兴旺了，但与农民没有关系，这种产业兴旺是不好的产业兴旺。所以他们认为，产业兴旺必须要有农民的参与，以农民为主体，以农民受益为归属。

三、样本乡镇产业兴旺的基础及产业发展现状

土地、劳动和基础设施是进行经济生产的基本要素。此次调查从耕地经营面积、农业从业人员和基础设施等方面考察了样本乡镇产业兴旺的基础。一是耕地经营面积。调查发现，样本乡镇人均耕地面积为0.95亩，劳均耕地面积为1.78亩，户均耕地面积为3.59亩。从统计数据来看，无论是人均、劳均还是户均，耕地经营面积都很小。当然，实际的经营规模会通过土地流转等方式扩大，样本乡镇耕地流转的比例平均为24.9%。二是农业从业人员。样本乡镇外出务工劳动力占总劳动力的比例平均为59%，外出务工劳动力占比最高的样本乡镇高达80%。从农业产业从业人员的年龄结构来看，30岁以下的占比5.6%，31-40岁的占比14%，41-50岁的占比26.2%，51-60岁的占比35.1%，60岁以上的占比18.9%。三是基础设施状况。调查发现，有45.2%的乡镇领导干部认为当前的农田水利基础设施还不能满足农民的生产需要，有45.2%的乡镇领导干部认为当前的农田水利基础设施只能基本满足农民的生产需要，只有9.7%的乡镇领导干部认为当前的农田水利基础设施能满足农民的生产需要。乡镇每个村都通了公路（水泥混凝土路面）的比例为84.4%，还有15.6%的乡镇没有做到村村通公路，这主要是一些比较偏远的山区村庄。在互联网和物流基础设施方面，样本乡镇农户使用宽带互联网（手机上网除外）的平均比例为21.6%。有40%的样本乡镇有淘宝村①。在有淘宝村的样本乡镇中，淘宝村占行政村的比例为27.1%。有50%的样本乡镇快递还不能直接送到农村。从以上调查来看，样本乡镇的农业经营规模比较小，农业从业人员以中老年为主，农田水利基础设施还有待完善，网络基础设施还处于初级阶段。

本次调查考察了样本乡镇现有的主要产业有哪些。调查发现，样本乡镇的主要产业有接近30种，排在前六位的分别是水稻、蔬菜、柑橘、油茶、烤烟、茶叶。有39.3%的样本乡镇主要产业是水稻，有35.7%的样本乡镇主要产业为蔬菜，有28.6%的样本乡镇主要产业是柑橘，有25%的样本乡镇主要产业是油茶，有21.4%的样本乡镇主要产业是烤烟，有14.2%的样本乡镇主要产业是茶叶。从这些样本乡镇的主要产业来看，还是以湖南的传统优势产业为主，这是与湖南的地域特点、农民的种植习惯、人力资本的路径依赖、已经形成的市场体系密切相关的。此次调查从经营主体、加工转化率、质量、品牌以及政府支持等方面考察了样本乡镇产业发展的具体情况。一是产业的经营主体。现在样本乡镇产业的经营主体还是以一家一户的小规模经营为主，以合作社提供社会化服务或直接经营为辅，以企业特别是龙头企业为经营主体的还比较少。样本乡镇平均每个乡镇拥有34个合作社，但59.4%的乡镇领导干部认为合作社发挥的作用一般，还有28.1%的乡镇领导干部认为合作社发挥的作用小，只有12.5%的乡镇领导干部认为合作社发挥的作用大。二是农产品加工转化率。样本乡镇的农产品加工转化率较低，据乡镇领导干部估算，现在一般农户生产的主要农产品的加工转化率只有12.1%。三是农产品质量及其监管。只有高质量的农产品才会真正有市场需求，产业才能真正兴旺。但77.4%的乡镇领导干部认为现在的农产品质量一般，还有9.7%的乡镇领导干部认为现在的农产品质量不太好，只有12.9%的乡镇领导干部认为现在的农产品质量好。目前有73.3%的样本乡镇设有监管农产品质量的政府机构，但该机构平均只有2.5个人，其中只有1个人的占到33.3%。四是品牌。如果乡镇的农产品有较为知名的农产品品牌，说明该产业发展比较好、比较兴旺。68.8%的样本乡镇没有较为知名的农产品品牌，只有31.2%的乡镇有较为知名的农产品品牌，但这种品牌的知名度主要局限于地市级和县级区域。五是政府支持。政府支持产业发展有很多方面，比如土地流转、税费减免、直接给予补贴等措施。有65.5%的样本乡镇对适度规模经营主体有补贴（国家给的耕地地力保护补贴除外），平均补贴额度在每亩125元。由于乡镇政府的财政主要依靠上级转移支付，因此这种补贴主要是县级财政给予的。

四、乡镇领导干部对实现产业兴旺的一般工作思路

通过深入的结构性访谈和实地走访调查，对样本乡镇领导干部如何实现产业兴旺进行了调查了解。由于地域、自身发展基础和发展水平等差异，不同乡镇领导干部提出的实现产业兴旺的具体思路也不尽一致，但能总结出他们对实现产业兴旺的一般工作思路。他们的一般工作思路可以概括为五句话，即分析自身基础、坚持规划引领、典型示范推动、激发群众参与、落实政府支持 ②。

第一是分析自身基础。这几乎是样本乡镇领导干部趋于一致的认识，认为产业兴旺首先需要看自己有什么？自己的基础怎么样？和其他地方相比优势在哪里、劣势在哪里、特色在哪里？如果不顾本地实际盲目学习先进，最后有可能是竹篮打水一场空。SC乡镇 ③ 党委书记的回答比较具有代表性，他说：“一个地方必须立足自己的资源禀赋，因地制宜拿出切实可行的方案，如果简单复制别的地方的产业及其发展模式，很可能水土不服。”

第二是坚持规划引领。这就是许多乡镇领导干部心目中关于产业兴旺的顶层设计，即发展什么产业？在什么层次上发展产业？产业如何布局？他们认为如果不进行科学规划、合理布局，小、散、乱的问题就会出现，既不会出现主导产业，政府也不知如何扶持，当然就难以实现产业兴旺。许多乡镇领导干部认为，坚持规划引领对于实现产业兴旺非常重要，但他们也认为把规划做好非常困难。自2017年黨的十九大正式提出实施乡村振兴战略以来，许多县、乡镇都在做“乡村振兴战略规划”或“产业兴旺发展规划”等，可见他们对规划的重视。

第三是典型示范推动。这也是政府部门通常的工作思路或方法，通过抓典型的区域、典型的主体，以典型的示范作用来推动工作。他们认为产业兴旺也需要典型示范来推动。HT乡镇党委书记在谈到如何实现产业兴旺时，她说：“我会选择基础条件较好、村支两委干部比较得力、群众积极性较高的1-2个村先发展某一产业，取得成功的经验再向全镇推进。”典型示范推动至少有两个好处，一是典型的基础好，能力强，容易成功。许多乡镇领导干部说，产业兴旺的关键是要抓农村的能人、抓农村的带头人，只有把能人和带头人抓好了，才有可能实现产业兴旺。其实能人和带头人就是典型主体。二是把典型抓好了，才有示范作用。即使典型最后没有成功，风险也比较小。如果开始就贸然全部铺开，风险就很大。在这方面一些乡镇领导干部有深刻的教训。比如一个乡镇原来大力推广香芋产业，最后香芋卖不出去，烂在了地里。

第四是激发群众参与。乡镇领导干部认为，只有激发群众参与，产业才会有规模，规模是产业兴旺的前提条件。另外，只有农民群众真正参与了，产业兴旺起来后，他们才能受益。如何激发农民群众参与无非就是两条，一是典型的示范作用，看到典型区域、典型主体赚钱了，会吸引农民群众参与。二是政府给予补贴奖励，激励农民群众参与进来。

第五是落实政府支持。大多数乡镇领导干部认为，产业兴旺离不开政府的支持。从调查来看，地方政府对产业兴旺的支持可以说是全方位的，从政策、规划到基础设施、土地流转再到补贴、奖励等等。从实地调查来看，有政府的支持，乡村产业会发展得比较快，没有政府的支持，乡村产业会发展得比较慢，当然，要真正实现产业兴旺需要接受市场的检验。

五、乡镇领导干部对实现产业兴旺的困惑

调查发现，乡镇领导干部对实现产业兴旺面临三个方面的困惑。一是实现产业兴旺本身的困惑，二是选择什么产业的困惑，三是基层政府如何支持产业兴旺的困惑。

一是实现产业兴旺本身的困惑。前面已经分析了，超过80%的样本乡镇领导干部都认为产业兴旺是实施乡村振兴战略的重点，但同时也有接近80%（77.4%）的样本乡镇领导干部认为产业兴旺也是实施乡村振兴战略的难点。为什么也是难点呢？这是由于当前农村面临的现实状况决定的。产业兴旺是市场经济条件下的一种生产活动，既然是生产活动，基本条件是需要各种生产要素，如果要达到兴旺的标准，还需要较高质量的生产要素。根据经济学的一般分析框架，生产要素一般分为四种，即土地、劳动力、资本和具有企业家才能的人，具有企业家才能的人通过组合配置土地、劳动力和资本这三种要素进行生产活动。我们先来看农村的土地。按理说，农村的土地应该是最不稀缺的。但户均耕地只有3.59亩却是现实。乡镇领导干部承认，现在农村进行土地流转并不是很容易，按照他们的说法，有些地方的农户存在即使土地撂荒也不愿意流转的情况④。调查发现，现在83.9%的样本乡镇存在土地撂荒的情况，土地撂荒的面积占耕地面积的7%左右。劳动力大量外出是当前农村一个不争的事实，现在农业变成了中老年农业甚至是老年农业。SDT乡镇的党委书记说：“我们乡镇有些村由于劳动力外出务工太多，已经出现了红白喜事都没有人帮忙办理的情况。”至于资本，农村的资金向城市净流出也是一个不争的事实。由于农民没有合适的抵押物，和农民打交道交易成本高，大多数银行都不愿意为农民服务，甚至都从农村“逃”出来了。而当地的农村商业银行主要是信用贷款，额度比较低，手续也比较繁琐。样本乡镇领导干部说，现在农民从事农业生产很难从正规的金融机构贷到款，大部分是通过民间渠道融资。至于具有企业家才能的人，也就是通常所说的农村能人、农村带头人，这是当前农村最为缺乏的。大多数农村能人和带头人由于能力强，都离开农村从事非农就业了。比如现在每个乡镇都成立了各类合作社，但87.5%的乡镇领导干部认为合作社发挥的作用一般或比较小，至于原因，89.3%的乡镇领导干部认为是缺乏优秀的合作社领导人。除了以上四种生产要素以外，前面分析过，农业基础设施也是一个短板，有部分乡镇领导干部说，他们乡镇由于水利基础设施缺乏资金维护，原来的水田不得不改成旱地。HPS乡镇是一个偏远的山区乡镇，该镇镇长坦言：“面对这样的现实基础，我们乡镇脱贫攻坚都比较困难，而要实现产业兴旺我真的很困惑。”

二是选择什么产业的困惑。选择什么样的产业来发展才能真正实现产业兴旺，是乡镇领导干部面临的最大困惑。许多乡镇领导干部说，放眼望去，似乎什么产业都不缺。即使我们精心选择某一产业来发展，不出两年，这一产业也会遍地开花，在供过于求的市场压力下也难逃失败的命运。CT乡镇是一个城郊乡镇，该镇镇长说：“这几年在三产融合发展口号的号召下，各地都在发展乡村旅游、休闲农业，到处建花海、搞农家乐、办亲子园，同质化竞争已经比较严重，再发展下去市场风险会急剧增加。”其实乡镇领导干部选择产业的困惑是有理论依据的。农产品和工业品相比需求价格弹性低，农产品生产多了比工业品生产多了其价格将比工业品价格降得更多，这就是所谓“农业丰收对农民不是好消息”的道理所在。现在各地发展的农业产业还是以湖南传统的优势产业为主，进入门槛比较低，很容易出现跟风扩大生产的局面，如果再加上政府的支持推动，市场供过于求的局面更容易出现。许多乡镇领导干部坦言，发展农业产业必须慎之又慎，政府很容易出现好心办坏事的情况，甚至还要背上老百姓的“骂名”，这样的教训不少。

三是基层政府如何支持产业兴旺的困惑。产业选择以后如何做，特别是基层政府如何做才能实现产业兴旺，这也是乡镇领导干部很困惑的地方。通过调查发现，基层政府支持产业发展、实现产业兴旺的主要措施包括帮助流转土地、搞好基础设施、给予补贴奖励、协调相关职能部门等，除此以外，他们认为也没有很好的办法。而就是以上这些措施，因为当前的乡镇实际状况，落实起来也很困难。对于流转土地，样本乡镇领导干部说，虽然很难，但他们认为通过细致的群众工作通常还是能够实现。至于从事基础设施建设和给予从事农业经营主体以补贴奖励，乡镇本身比较困难，只能从上级政府和相关职能部门争取项目资金来实现。自2004年农村税费改革以后，农业乡镇由于没有了财政基础，几乎主要靠转移支付来维持运转。GYF乡镇是一个典型的农业乡镇，该乡镇党委书记说：“现在乡镇干部的工资是县财政打卡发放，乡镇工作经费按人头每人每年1万元的标准下发，下拨的工作经费难以保证乡镇的运转。差额部分一是向县财政借资，二是向部门跑项目资金来弥补。”现在项目资金审核越来越严，而且项目资金往往还有缺口，需要基层政府配套，这样乡镇领导干部跑项目资金的积极性在下降。其实现在乡镇特别是农业乡镇不光保运转困难，许多乡镇政府本身还负债。调查发现，有68.8%的样本乡镇有负债，其中四个样本乡镇的负债超过1000万元。这样，无论是从事基础设施建设还是给予补贴奖励，乡镇政府本身几乎都难以拿出资金。协调相关职能部门是令许多乡镇领导干部头痛的事情。许多乡镇领导干部坦言，乡镇政府是最没有权力的政府，在产业发展过程中面临众多职能部门的禁令、红线和限制⑤，甚至任何一个职能部门都可以使某一个产业胎死腹中。比如发展养殖业，养殖区域和防疫由农业部门管，建设生产用房由国土和建设部门管，粪便的处理由环保部门管，产品的质量由质监部门管，不但部門多，管理也不协调。以上还不是令乡镇领导干部困惑的全部问题，他们说，除了不知道怎么做才能真正实现产业兴旺以外，还面临做的时间和精力问题。“上面千条线，下面一针穿”，这是乡镇工作的真实写照。许多乡镇领导干部身兼数职，一个人分管或从事多项工作，很多时候疲于奔命。现在上级政府对乡镇政府考核很严格，考核的工作也比较多，样本乡镇平均有6项工作是被上级政府实施“一票否决”的，“一票否决”工作最多的样本乡镇达到10项。GL乡镇的党委书记给笔者列出了10项“一票否决”的工作：扶贫攻坚、党建、党风廉政、安全生产、综治维稳、森林防火、防汛、环境保护、计划生育、国土。有78.1%的样本乡镇领导干部认为乡镇工作压力非常大，有18.8%的认为乡镇工作压力比较大。工作如此多、工作压力如此大的乡镇领导干部，虽然他们知道产业兴旺的重要，但他们很多时候感觉有心无力。时间和精力缺乏也是他们非常困惑的地方。

六、结论与建议

通过对湖南省33个乡镇党委书记和乡镇长的调查，研究了乡村振兴中乡镇领导干部视角的产业兴旺问题，得出如下结论：乡镇领导干部认为，产业兴旺是实施乡村振兴战略的重点，也是难点。他们认为产业有规模、产业有融合、产品有市场、农民有受益是衡量产业兴旺的四个标准；通过样本乡镇的分析，发现当前湖南乡村实现产业兴旺的基础还比较薄弱，产业兴旺任重道远；乡镇领导干部对实现产业兴旺的一般工作思路是分析自身基础、坚持规划引领、典型示范推动、激发群众参与、落实政府支持；乡镇领导干部对于实现产业兴旺存在的困惑是实现产业兴旺本身的困惑，选择什么产业的困惑和基层政府如何支持产业兴旺的困惑。

面对以上研究得出来的结论，提出如下对策建议：

一是乡村实现产业兴旺必须结合本地实际。发展什么产业，必须与本地的土壤、气候、环境等自然资源条件相结合。橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，盲目引进和发展外地成功的产业可能面临水土不服的问题。发展什么产业，必须与本地已有的传统优势产业相结合。传统优势产业有市场基础，也符合农民的种植习惯和人力资本积累，与之相结合更容易规模化，更容易成功。发展什么产业，必须与本地已有的市场体系相结合。农业产业发展不是简单的种植或养殖这样的生产问题，而是生产资料供应、生产、加工、销售等整个产业链条和市场体系的问题，如果不顾本地已有的市场体系，完全另起炉灶，那么产业发展的成本会非常高昂，容易失败。发展什么产业，必须与本地的经济发展水平相结合。如果在一个经济发展水平比较低的纯农区发展高投入的农业产业，市场、融资和技术等方面都会面临制约。

二是产业兴旺必须以农民为主体，以农民实际受益为最终目标。如果产业兴旺了，但农民没有真正得到利益，那么这种产业兴旺也是失败的。当前有些农村地区出现了外来工商资本主导发展农业产业的苗头，将农民排斥在产业发展之外，这种实现产业兴旺的方式是需要我们警醒的。但现在从事农业生产的农民以中老年农民为主，规模小，经营分散，这种现实状况决定了实现产业兴旺需要农民的组织化。只有把农民真正组织起来，成立像合作社这样的经济组织，才能实现产业的规模化，才能使农民真正具有市场势力和抵抗风险的能力；只有把农民真正组织起来，才能实现农业生产的标准化，才能真正提高农产品质量和农产品的市场竞争力。农民的组织化需要当地或返乡创业的经济能人引领和牵头，需要利用与本地契合的乡规民约、风土人情等组织资源，需要完善组织内部的治理机制，需要当地政府的支持帮助与政策扶持。

三是实现产业兴旺必须处理好政府与市场的关系。只有真正对接和适应市场的产业才能实现兴旺，市场是实现产业兴旺的“试金石”。在实现产业兴旺的过程中，应该是政府“搭台”，让市场来“唱戏”。政府不能替代市场，更不能直接充当“唱戏”的角色，不然容易出现好心办坏事的情况。比如，原来有些地方政府直接主导和推动的产业结构调整，最后失败了，不但劳民伤财，而且严重影响了政府的形象和公信力。因此，实现产业兴旺需要尊重市场规律，不能搞行政命令，不能搞“一刀切”，更不能通过指标搞考核。政府在实现产业兴旺的过程中只能扮演引导者和服务者的角色，做市场不能做或市场做不好的事情。比如：完善水、电、路、气等产业发展的基础设施；保护市场主体的产权、公正地解决纠纷、简化办事程序等，营造良好的市场环境；提供税费减免、项目补贴、贷款贴息等政策支持。

四是实现产业兴旺需要完善乡村管理体制和工作机制。“上面千条线，下面一针穿”是乡镇工作的真实写照。乡村管理体制基本沿袭了原来从上自下的压力型体制。税费改革以后乡镇政府基本没有财权。事情多、任务重、压力大、没有财权，导致乡镇政府很多时候只能扮演被动执行者的角色，既无心也无力为实现产业兴旺真正提供良好的服务。因此，上级政府需要给乡镇政府“减压”，减少“一票否决”的工作，减少频繁的检查与评比。将从上自下的管理体制改变为从上自下与从下自上相结合的管理体制，使乡镇政府能充分反映和应对老百姓的意愿和诉求。改革预算管理体制，将上级财政转移支付“打包”给乡镇，不再实行项目制管理，赋予乡镇政府更多的自主权。给乡镇干部改善“松绑”，改善他们的待遇和工作环境，提高他们的工作积极性。

原标题：乡镇干部如何驾驭乡村振兴中的“产业兴旺”

来源： 理论探索2019年1期