【建纬观点】利用存量非居住用房改建为长租公寓政策与法律
建纬律师事务所不动产金融部成员，毕业于清华大学、法国巴黎政治学院，目前专注于建设工程与基础设施、房地产、工程投融资相关领域诉讼与非诉讼法律实务。
在前几周的系列专题文章中，不动产金融部的团队成员归纳了目前长租公寓市场参与者获取房源的途径。目前市场上常见的获取房源的途径之一是收购存量项目并加以改建。自从2015年这个长租公寓的“元年“开始，中央与地方政府不断推出利好政策，将存量非居住用房改建为居住用房投放租赁市场作为一项利于租赁市场发展的举措加以推进。如果说租售并举、长效机制，是2017、2018年房地产市场的大主题，那么改造存量、盘活存量则是落实该主题的必要途径。有鉴于此，我们对目前存量非居住用房改建为长租公寓在政策与法律上的问题展开梳理与研究。
一
中央政策提要
在作为长租公寓市场元年的2015年，住房和城乡建设部具有开创意义的《关于加快培育和发展住房出租市场的指导意见》就曾指出，对于社会房源可以“经过装修改造后”向社会出租。在2016年6月，国务院发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》也提出，在鼓励新建租赁住房的同时，“允许改建房屋用于租赁。允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地，调整后用水、用电、用气价格应当按照居民标准执行。允许将现有住房按照国家和地方的住宅设计规范改造后出租，改造中不得改变原有防火分区、安全疏散和防火分隔设施，必须确保消防设施完好有效。”
2017年4月1日，住房和城乡建设部、国土资源部联合发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，其中提到：“鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造，完善配套设施后改造成租赁住房，按年缴纳土地收益。”该文在政策层面明确了工业厂房改造为租赁住房的政策导向，但是根据该文的指引，工业厂房改造为租赁用房的市场参与对象是固定的，仅限房地产开发企业。
2017年7月18日，住房和城乡建设部、公安部等八部委联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，其中指出“积极盘活存量房屋用于租赁。鼓励住房租赁国有企业将闲置和低效利用的国有厂房、商业办公用房等，按规定改建为租赁住房；改建后的租赁住房，水电气执行民用价格，并应具备消防安全条件。探索采取购买服务模式，将公租房、人才公寓等政府或国有企业的房源，委托给住房租赁企业运营管理。”
在积极盘活存量房屋用于租赁时，该通知进一步指出，“要落实‘放管服’改革的总体要求，梳理新建、改建租赁住房项目立项、规划、建设、竣工验收、运营管理等规范性程序，建立快速审批通道，探索实施并联审批。”
从中央政策制定与发布的情况来看，从2015年到2017年政策发布越来越密集，且更加细化、具有操作可能性。2017年7月开始推行12个城租赁试点，并在同年8月开始在13个城市开展集体用地建设租赁住房政策试点，我们可以看到政策越来越有向下走、向具体落实走的倾向和加速度。然而，政策具体落地、操作尚需进一步等待，尤其是在一线城市以及部分二线城市的租赁市场，等待在试点后正式推广的明确的操作指引或流程仍需一段时间。
二
试点城市出台方案细则，
推动“厂改租”“商改租”“非改居”等模式
自2015年至2017年中央部委的纲领性政策，简单地来说可以概括为：在一定的有关土地、消防、规划、用水用电和市场参与主体等条件限制的基础上，允许改建房屋、调整房屋使用性质；对于工业厂房可以改造成租赁用房，对于商业用房也可以改造成租赁用房。其具体操作流程应当符合当前法律法规规范。在试点城市推广以上原则并试验具体的操作方法。
在中央政策出台之后，各试点城市纷纷以中央政策为原则展开试点行动。就以“工业厂房改造为租赁用房”模式（“厂改租”）为例，广州、南京、武汉等城市作为首批12个试点城市的成员，均开始制定试点方案细则，落实中央的指导原则。北京、上海作为一线城市以及租赁市场最为蓬勃的城市，也加入了试验推行该模式的城市行列。
南京于2017年8月制定《南京市住房租赁试点工作方案》，其中提出“鼓励住房租赁国有企业将闲置和低效利用的国有厂房、商业办公用房等，按规定改建为租赁住房”，南京的政策限制了参与对象为国有企业参与厂房改造。广州于2017年7月17日发布《加快发展住房租赁市场发展的工作方案的通知》，其中提及“鼓励并扶持住房租赁企业、物业服务企业参与老旧社区、“城中村”和厂区租赁住房微改造，实施专业化运行管理。”对于市场参与的主体，广州的政策范围比较宽，住房租赁企业、物业服务企业都可以参与到厂区租赁住房的改造。在12个城市的试点方案中，均制定了具体的工作目标，明确了推进各项工作的责任主体（落实到各区县政府、各职能部门）。
在中央政策出台之后，上海市城市总体规划（2017-2035年）中明确提出了要将多余的“工厂、仓库”改为住宅。事实上，上海对于闲置厂房改建为租赁用房早有规定，可以说走在全国的前列。上海于2007年11月出台《闲置非居住房屋临时改建宿舍的规定（试行）》，其中规定，在符合总量控制、人员安全、保护文物、不变更规划与房屋使用性质的基础上，可以改建为临时的用于出租的宿舍。若依据该规定对闲置厂房进行改造，土地性质、规划、房屋性质均未发生法律上的改变，而只是临时地将厂房改建为宿舍，可以将其视作一种特别程序，仅在特殊情形下可以适用以合法地改变厂房的实际用途。
2017年12月，上海市人民政府办公厅发布关于印发《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法》的通知，《办法》指出，鼓励产业项目类工业和研发用地，以及园区平台取得的标准厂房和通用类研发用地，允许配建科研创新服务设施建筑面积占项目总建筑面积的比例一般不超过15%。可以理解为工业和研发用地中有15%左右的房屋可以配建租赁住房。
与“厂改租”相似，“商改租”或更为笼统的“非改居“模式在各个试点城市也被各地试行细则固定、具化、落实责任与工作方案。
三
存量房改造中应注意避免非法“非改居”
虽然中央层面的政策从2015年开始对于非居住用途的存量房改造采取积极推进的态度，但事实上，从实际操作的角度出发，对于未取得完整合法手续的、仅在事实层面发生的“非改居”，可能因为地方政府的对住房市场的规范性规定而进入被整顿的范围。
以上海为例，2017年5月，宝山区规划和土地管理局等部门联合发出《宝山区“非改居”处置实施意见（试行）》，该文规定，非居住类房屋是指商业、办公、地下空间等非居住类建筑：“未改变原有合法建筑结构、未增加建筑面积、由非居住类改为居住类并用于出租营利的；改变原有合法建筑层数、增加建筑面积、存在破坏承重结构行为并用于出租营利的；存在上述两种行为，但仅用于单位或个人自住的”等三类住房被列入整顿范围的“非改居”类型。
宝山区要求各街镇园区或城管执法部门对辖区内新增或存量“非改居”行为进行排查和上报，处置方式包括停止、恢复、补办和拆除。
除宝山区外，上海市的普陀区、松江区也在2017年开展了大规模的整治非法“非改居”的行动，有上百家小规模的公寓租赁经营者收到了整顿或关停。
因此，虽然政策层面对“非改居”一贯采取推进鼓励态度，但在实际操作层面，应特别注意应当符合当地法律法规规范，并应完整履行法定程序，进行合法的“非改居”改造。
四
政策的推进仍然在法律的框架范围之内
中央部委的政策文件对“厂改租”、“商改租”等模式采取鼓励与推进态度，但仍注明“需‘按规定进行’”，可以理解为改造模式、操作流程需要符合我国现行的法律法规，地方制定的试点政策或者方案细则仍需以我国现行法律法规为基础与限制。虽然中央部委也提出要对改造、改建过程的流程进行优化，梳理新建、改建租赁住房项目立项、规划、建设、竣工验收、运营管理等规范性程序，但流程梳理仍是以现行法律法规为基础，仅在行政操作层面上做优化。
根据我国现行的《土地管理法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》，改变土地或房屋的使用性质，需要得到政府国土和规划部门的审批批准，且必须符合经过权力机关批准的房屋所在地的规划。然而，现行的法律法规在如何完成审批流程上，并没有做出十分具体的规定，换言之，留给政府尤其是地方政府的操作空间较大，各地可采取灵活而多样的流程以完成土地、房屋性质调整的审批。根据目前各试点城市的实施方案来看，对于“非改居”审批流程也仅是提出原则性的意见，尚未有特别具体的操作指引。
随着2015年至2018年上半年各级政策密集出台，可以预见存量非居住用房改为租赁用房的市场必将打开。虽然目前该政策在一定程度上尚未落实，仅停留在原则性推进层面而尚待操作方案出台，各参与方应提前布局，在具体的政策落地前做好准备，争取在具体政策出台后快速抢滩。
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