未经设立登记从事经营活动的，统一适用《市场主体登记管理条例》实施处罚吗？
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未经设立登记从事经营活动的，统一适用《市场主体登记管理条例》实施处罚吗？
黄璞琳
2021年8月24日，国务院公布《中华人民共和国市场主体登记管理条例》。该条例自2022年3月1日起施行，并同时废止《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、《农民专业合作社登记管理条例》、《企业法人法定代表人登记管理规定》。
《市场主体登记管理条例》第二条之规定，市场主体是指在境内以营利为目的从事经营活动的自然人、法人及非法人组织，具体包括以下类型：一是公司、非公司企业法人及其分支机构，二是个人独资企业、合伙企业及其分支机构，三是农民专业合作社（联合社）及其分支机构，四是个体工商户，五是外国公司分支机构，六是法律、行政法规规定的其他市场主体。该条例第三条规定，除法律、行政法规规定无需办理登记的外，市场主体应当依照本条例办理登记，未经登记，不得以市场主体名义从事经营活动。
该条例第四十三条、第四十四条，则对未经市场主体设立登记从事经营活动的行为，以及骗取市场主体登记的行为，分别设定了行政处罚。即：（一）未经设立登记从事经营活动的，由登记机关责令改正，没收违法所得；拒不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，依法责令关闭停业，并处10万元以上50万元以下的罚款。（二）提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，由登记机关责令改正，没收违法所得，并处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，处20万元以上100万元以下的罚款，吊销营业执照。
那么，《市场主体登记管理条例》生效后，对未经市场主体设立登记从事经营活动的行为，对骗取公司、分公司、非公司企业法人及其分支机构、个人独资企业及其分支机构、合伙企业及其分支机构、农民专业合作社（联合社）及其分支机构、个体工商户、外国公司分支机构等市场主体登记的行为，是统一适用该条例实施行政处罚吗？
该条例第五十二条规定，“法律、行政法规对市场主体登记管理违法行为处罚另有规定的，从其规定。”而现行《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》《农民专业合作社法》《个体工商户条例》等市场主体方面的法律、行政法规对前述两类违法行为，区分市场主体类型设定了不同的行政处罚。所以说，除非《公司法》《合伙企业法》等市场主体方面的法律、行政法规修改相关处罚条款，否则，《市场主体登记管理条例》生效后，对前述两类违法行为，仍然不能统一适用《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第四十三条或者第四十四条实施行政处罚，而需要根据不同的市场主体类型、违法主体所使用的不同名义等情况，确定实施行政处罚的法律依据。
目前来看，市场主体方面的法律、行政法规对前述两类违法行为，设定了与《市场主体登记管理条例》不同行政处罚的情形，主要包括：（1）
《公司法》第210条对未依法登记为有限责任公司及其分公司、股份有限公司及其分公司，而冒用前述公司或者其分公司名义的处罚规定。（2）《公司法》第212条对外国公司擅自在中国境内设立分支机构的处罚规定。（3）《公司法》第198条对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的处罚规定。（4）《合伙企业法》第95条第一款对未领取营业执照而以合伙企业或者合伙企业分支机构名义从事合伙业务的处罚规定。（5）《合伙企业法》第93条对提交虚假文件或者采取其他欺骗手段，取得合伙企业登记的处罚规定。（6）《个人独资企业法》第37条第一款对未领取营业执照，以个人独资企业名义从事经营活动的处罚规定。（7）《个人独资企业法》第33条对提交虚假文件或采取其他欺骗手段，取得个人独资企业及其分支机构登记的处罚规定。（8）《农民专业合作社法》第70条对农民专业合作社向登记机关提供虚假登记材料或者采取其他欺诈手段取得登记的处罚规定。（9）《全民所有制工业企业法》第59条第一款、第65条对全民所有制企业未经核准登记，以全民所有制企业名义进行生产经营活动的处罚规定（仅设定“责令停业、没收违法所得”处罚，而无罚款处罚）。（10）国务院《个体工商户条例》第22条对个体工商户提交虚假材料骗取注册登记的处罚规定。（11）国务院《无证无照经营查处办法》第五条、第七条、第十二条，有关经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门依照相关法律、法规予以处罚之规定。
据此，2022年3月1日《市场主体登记管理条例》生效施行后，如果《公司法》《合伙企业法》等市场主体方面的法律、行政法规仍然未修改前述处罚条款，那么，对未经市场主体设立登记从事经营活动的行为，对骗取公司、分公司、非公司企业法人及其分支机构、个人独资企业及其分支机构、合伙企业及其分支机构、农民专业合作社（联合社）及其分支机构、个体工商户、外国公司分支机构等市场主体登记的行为，应当区分具体情况适用不同法条实施行政处罚：
（一）采取欺骗手段骗取公司登记、合伙企业登记、个人独资企业及其分支机构登记、农民专业合作社登记、个体工商户登记的，分别依照《公司法》第198条、《合伙企业法》第93条、《个人独资企业法》第33条、《农民专业合作社法》第70条、《个体工商户条例》第22条实施行政处罚（罚款，情节严重的吊销营业执照）；同时，依照新《行政处罚法》第28条第二款，没收当事人违法所得。
（二）采取欺骗手段骗取非公司企业法人及其分支机构登记、外国公司分支机构登记的，依照《市场主体登记管理条例》第四十四条实施行政处罚。
（三）未经相关市场主体设立登记，冒用有限责任公司或其分公司名义、股份有限公司或其分公司名义从事经营活动的，或外国公司擅自在中国境内设立分支机构从事经营活动的，或以合伙企业或者合伙企业分支机构名义从事经营活动的，或以个人独资企业名义从事经营活动的，或以全民所有制企业名义从事经营活动的，分别依照《公司法》第210条或第212条、《合伙企业法》第95条第一款、《个人独资企业法》第37条第一款、《全民所有制工业企业法》第59条第一款及第65条实施行政处罚；同时，依照新《行政处罚法》第28条第二款，没收当事人违法所得。
（四）未经相关市场主体设立登记，以集体企业等非公司企业法人或其分支机构名义（不含全民所有制企业名义）从事经营活动的，或以个体工商户名义从事经营活动的，或从事经营活动但未明示自己市场主体类型、未使用任何类型的市场主体名义的（如，以自然人姓名或身份从事经营，使用看不出市场主体类型的“**厂”“**店”等名义从事经营活动），依照《市场主体登记管理条例》第四十三条实施行政处罚。需要注意的是，此类情形下，如果当事人既未依法取得营业执照，也未依法取得许可从事相关许可项目经营的，根据国务院《无证无照经营查处办法》第五条、第七条、第十二条之规定，应当由法律、法规、国务院决定规定的部门依照相关法律、法规予以处罚，而不宜由市场监管部门（市场主体登记机关）适用《市场主体登记管理条例》第四十三条实施行政处罚。
另外，国务院《无证无照经营查处办法》第十三条，授权市场监管部门查处单纯的无照经营时，是明确“依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的”，才适用该法条规定实施行政处罚。由于《市场主体登记管理条例》第四十三条已经对未经市场主体设立登记从事经营活动（即，无照经营）有处罚规定，因此，不存在直接适用《无证无照经营查处办法》第十三条实施行政处罚的可能性。
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相关法条：
《公司法》第一百九十八条：违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。
第二百一十条：未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司，而冒用有限责任公司或者股份有限公司名义的，或者未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司的分公司，而冒用有限责任公司或者股份有限公司的分公司名义的，由公司登记机关责令改正或者予以取缔，可以并处十万元以下的罚款。
第二百一十二条：外国公司违反本法规定，擅自在中国境内设立分支机构的，由公司登记机关责令改正或者关闭，可以并处五万元以上二十万元以下的罚款。
《合伙企业法》第九十三条：违反本法规定，提交虚假文件或者采取其他欺骗手段，取得合伙企业登记的，由企业登记机关责令改正，处以五千元以上五万元以下的罚款；情节严重的，撤销企业登记，并处以五万元以上二十万元以下的罚款。
第九十五条第一款：违反本法规定，未领取营业执照，而以合伙企业或者合伙企业分支机构名义从事合伙业务的，由企业登记机关责令停止，处以五千元以上五万元以下的罚款。
《个人独资企业法》第三十三条：违反本法规定，提交虚假文件或采取其他欺骗手段，取得企业登记的，责令改正，处以五千元以下的罚款；情节严重的，并处吊销营业执照。
第三十七条第一款：违反本法规定，未领取营业执照，以个人独资企业名义从事经营活动的，责令停止经营活动，处以三千元以下的罚款。
《农民专业合作社法》第七十条：农民专业合作社向登记机关提供虚假登记材料或者采取其他欺诈手段取得登记的，由登记机关责令改正，可以处五千元以下罚款；情节严重的，撤销登记或者吊销营业执照。对未经农民专业合作社设立登记从事经营活动的行为，该法未设定行政处罚。
《全民所有制工业企业法》第五十九条：违反第十六条规定，未经政府或者政府主管部门审核批准和工商行政管理部门核准登记，以企业名义进行生产经营活动的，责令停业，没收违法所得。
企业向登记机关弄虚作假、隐瞒真实情况的，给予警告或者处以罚款；情节严重的，吊销营业执照。
本条规定的行政处罚，由县级以上工商行政管理部门决定。……
第六十五条：本法的原则适用于全民所有制交通运输、邮电、地质勘探、建筑安装、商业、外贸、物资、农林、水利企业。
国务院《个体工商户条例》第二十二条：个体工商户提交虚假材料骗取注册登记，或者伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照的，由登记机关责令改正，处4000元以下的罚款；情节严重的，撤销注册登记或者吊销营业执照。
国务院《无证无照经营查处办法》第五条：经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。
第六条：经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门(以下称工商行政管理部门)予以查处。
第七条：经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。
第十二条：从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。
第十三条：从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。