探索公益诉讼的中国方案 ——公益诉讼单独立法的必要性与可能性 丨 郑州大学检察公益诉讼研究院
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作者
湛中乐
北京大学法学院教授
从2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出探索公益诉讼制度的构想，到2012年民事诉讼法实现立法突破，再到2015年全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点，直至2017年民事诉讼法、行政诉讼法修改，检察公益诉讼全面施行，我国公益诉讼的建构经历了一个分类别、分类型、渐进发展的过程。目前，在公益诉讼领域形成了民事公益诉讼与行政公益诉讼并立，检察机关提起公益诉讼与社会组织提起公益诉讼共存，生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域各自实践、共同发展的局面。在立法模式上，则表现出分散立法、概括式授权、依托于既有诉讼程序和审理规则的特征。这种分散式立法模式体现了渐进探索、逐步积累的导向，在公益诉讼的初期发展阶段不失为一种开放、灵活、提供试错空间的机制，但也不可避免地存在过于模糊、定位不明、规范供给不足等缺陷。为了促进公益诉讼健康发展，满足实践需求，对公益诉讼专门立法、单独立法的研究应尽快提上日程。现阶段对公益诉讼进行单独立法既有紧迫必要性又有现实可能性。
从公益诉讼单独立法的必要性来看，目前公益诉讼立法上突出存在规则供给不足、民事公益诉讼与行政公益诉讼缺乏衔接、公益诉讼客观诉讼的性质与传统诉讼构造不能完全契合等问题，有必要通过单独立法予以弥补、改造与完善。
首先，目前立法对公益诉讼采取了概括式立法与分散式立法相结合的模式。一方面通过民事诉讼法、行政诉讼法为公益诉讼制度探索提供了基本的法律依据，一方面通过环境保护法、未成年人保护法等实体法对各领域的公益诉讼实践进行概括式授权。无论是两大诉讼法提供的基本依据还是各实体法进行的概括式授权，都仅在原则上解决了提起诉讼资格的问题，具体到公益诉讼专门的诉讼程序和规则，还主要依据“两高”公布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。这种立法上的空白状态不能提供足够的规则供给，不利于公益诉讼实践的程序化与规范化，且没有明确公益诉讼程序的特殊性，以司法解释规范诉讼制度从长期上看缺乏正当性和安定性。
其次，分散式立法方式带来的另一个问题是不同类型的公益诉讼在内容、功能上存在大量重合同时又缺乏必要衔接。从诉讼类型上说，民事公益诉讼与行政公益诉讼并立，从提起诉讼主体上看，在检察公益诉讼之外还有比较活跃的团体诉讼。目前除了民事公益诉讼领域，立法对检察机关与社会组织的角色作出一定的协调和安排外，其他不同类型诉讼间的关系，无论是立法还是司法解释都没有明确的规范。仅以环境公益诉讼为例，对特定的环境污染案件既可以针对造成污染的私人主体提起民事公益诉讼，也往往可以对怠于履行职责的行政主体提起行政公益诉讼。对这两种诉讼形式缺乏协调，不仅可能导致功能重叠、浪费司法资源，还可能造成重复担责甚至产生矛盾、冲突的结果。因此，有必要通过对公益诉讼程序进行专门、统一的立法，以解决不同诉讼类型的衔接问题。
最后，从公益诉讼的性质上看，公益诉讼作为典型的客观诉讼，在诉讼构造上与传统的主观诉讼有较大的差异。为更好地促进其发展，满足公益诉讼实践的需要也有必要探索专门的诉讼规则和程序构造。目前，无论是民事诉讼法还是行政诉讼法提供的基本诉讼构造都是以保护私人权利为核心的主观诉讼。民事诉讼以私人权利保护为核心自不必言。行政诉讼在理论上虽有主观诉讼和客观诉讼之争，但从实定法的规则上看，我国的行政诉讼同样是以保护个人合法权益为核心的主观诉讼，并体现在原告资格、审理程序、责任承担方式等诸多方面。个人权益与公益存在巨大差别，这使目前的立法方式难以适应和满足客观诉讼的需要，在既有程序规范上不断增加特别条款又可能扰乱两大诉讼法的基本架构，这也是需要对公益诉讼进行专门立法、单独立法最为根本的原因。
公益诉讼本身是伴随规制社会产生的新型诉讼，在功能定位、程序规范、理论基础上都缺乏成熟经验，相当时间里国内学界对该领域的研究也比较薄弱。这也是我国公益诉讼制度建构过程中选择渐进式、分散式发展路径，探索公益诉讼中国方案的客观背景。至今，公益诉讼在我国已经有了十余年的发展，从地方试验到顶层设计，从局部试点到全面展开，积累了大量的实践经验，也经历了充分的理论讨论，公益诉讼的单独立法因此具备了现实可能性。特别是从2015年检察公益诉讼试点开始，公益诉讼已经有了五年比较系统的实践，在诉讼程序和审理规则上也通过司法解释建构了相对完备的规范体系。2017年民事诉讼法、行政诉讼法修改，检察公益诉讼全面施行以来，全国检察机关已办理30余万件公益诉讼案件，这些宝贵的实践经验既对更加明确、合理的法律程序提出了要求，也为公益诉讼的单独立法提供了实践基础。总之，既有的司法实践积累、规范积累和理论积累使探索公益诉讼单独立法成为可能。
十余年间，公益诉讼在我国从无到有，从基层自发探索到成为法定制度，从学习和继受他国经验到发展出具有鲜明特征、依托本土资源的中国方案，取得了令人瞩目的成就。作为一种新型的诉讼类型，公益诉讼在未来的发展还有赖于更加合理、科学、明确的程序规范，探索公益诉讼单独立法正是立足经验、谋求发展的关键一步，也是完善公益诉讼中国方案的必要举措。
（来源：检察日报）