【蓝海经济观察】从数量到质量——专项债的2021
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2020年专项债保持高增长
专项债券发行额为40299.95亿元，其中新增专项债券35466亿元（11月无新增），完成全年计划（37500亿元，较去年增加幅度达74.42%）的94.6%；除用于支持化解地方中小银行风险部分外，完成进度99.9%。
截至10月31日，已支出的年内新增专项债券资金达3.06万亿，占发行规模的86.28%。表明新增专项债券不仅发行加速，而且资金使用情况良好。
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过去三年专项债大发展
过去三年是我国政府专项债券一个重要的发展时期，完成了由探索到推广再到高速发展的进阶。
宏观层面，土储、收费公路和其他类专项债的试点或管理办法在2017年中发布，棚改专项债试点办法2018年3月发布，风险管理、投资方向、资金使用约束、监察及调控机制等方面的政策在实践中不断调整、跟进补充，专项债券新增额度在此过程中逐年攀升。
发行数据看，发行规模增长，今年1-11月专项债券发行额已是2018年的2倍还多，且发行节奏显著提高；长期债发行占比迅速增加，10年期及以上占比达77.05%，1-11月发行的专项债券平均期限14.78年；专项债券资金使用范围不断扩展，今年新增部分专项债券，其他类占比为83.7%，基本对地方政府要做的“具备一定收益的公益性项目”实现了覆盖。
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专项债对于稳投资，特别是抗击疫情发挥了重要作用
专项债券的举债主体为省一级人民政府，责任明确；利率低，发行程序相对简单；资金由相应项目建成后的收益偿还，不计入财政赤字，且项目可采用“专项债+市场化融资”的方式灵活融资，对财政形成的压力相对较小。2020年疫情之下，公共财政收入大幅减收，民间投资恢复乏力，专项债券再度提速增效，新增专项债券资金快速投入使用支持项目建设，重点用于国务院确定的七大领域，并积极支持“两新一重”及国家重大区域发展战略。
数据显示，前8个月累计发行新增专项债31789.82亿元的投向，用于基建项目的比例达70.1%。之前3年此项占比分别为31.2%、22.7%、34.1%，专项债资金用作项目资本金的规模也大幅增加，对基建的撬动和杠杆作用均明显增加。专项债券成为积极财政政策的重要抓手，对社会融资规模企稳提供了支撑，10月末社会融资规模存量为281.28万亿，同比增长13.7%，全国政府债券余额为44.95万亿，增长20.9%，其中地方政府专项债务129576亿元，占地方政府债务的50.2%，在“六稳”、“六保”以及抗击疫情稳增长中发挥了重要的作用。
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近期地方国企债券违约敲响的警钟——借的钱是一定要还的
2020年4季度，华晨、永煤等地方国企连续发生债券违约，也为地方政府专项债敲响了警钟——借的钱是一定要还的。专项债券是政府借的钱，2021-2026每年到期的地方债规模均超过两万亿元，2023年到期规模更是达到3.55万亿，高速发展的专项债将迎来第一波考验。
专项债存在的基础是对应的政府性基金收入和项目专项经营收入，如果相当大的比例依赖借新还旧，势必将会动摇专项债的发展基础。
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从注重数量到注重质量，专项债面临调整
一是专项债与稳投资的关系，过去三年累计专项债投入已经超过6万亿，但从固定资产投资数据看，即使排除2020年疫情的特殊影响，专项债只能说是起到了稳投资的作用，但并未使固定资产投资增速显著回升，这个结果是否达到了专项债顶层设计的初衷？这个问题需要在经济恢复的今天进行反思与调整。
二是专项债券的投资范围与《政府投资条例》的关系，条例规定“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主”，既要公益性，又要有收益，专项债应当努力扩大而不是压缩企业经营空间。
三是专项债的总量控制。10月末全国地方政府债务余额258074亿元，2020年全国地方政府债务限额为288074.3亿元，其中专项债务限额145185.08亿元。财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾12月8日表示，“在宏观经济好转后，法定债务，特别是专项债务规模要逐步“退坡”，防止形成路径依赖和债务风险持续累积”。
四是完善资金使用调整和信息披露。今年7月末发布的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途，并约束调整方向；确需调整用途的，原则上应当于9月底前完成。根据实际情况能调整响应是政策的发展方向。
来源：中诚信国际研究院