新《土地管理法》实施后，集体土地征收程序有何变化？

■本文作者：刁欣宇、黄艳 北京在明律师事务所

导读：

随着社会经济的不断发展，越来越多的集体土地面临征收为国家所有。补偿与征收，息息相关，前者直接涉及个体私益与国家公益间的平衡问题。2020年修订版《土地管理法》实施之前，集体土地征收程序主要由征地申请批准、组织实施征收及补偿两个阶段构成。这种单向性的征收方式表现出强烈的政府主导性和强制性。而新《土地管理法》的出台，则让集体土地的征收制度，特别是土地征收程序焕然一新。修正后的土地征收程序力求吸纳多方主体参与其中，通过透明、科学的程序运行为实体正义提供保障。

一、旧《土地管理法》之程序规定

从《土地管理法》1987年生效实施至2019年修正前，该阶段集体土地征收程序大致包括以下几方面：

（1）调查、告知等前期准备。县、市土地管理部门执行征地调查，查明拟征收范围内的土地面积、类型、权属等基础情况，并以《征地告知书》的形式告知征收土地的用途、位置、补偿标准和安置途径、申请听证、禁止抢栽抢种等。

（2）审查批准。国务院或省级政府审查征收土地方案、征收土地补偿费用标准、安置措施、被征地农村集体经济组织或农户的意见等，并依据2004年《土地管理法》第四十六条规定予以审核。

（3）两公告、一登记。获得征地批准后，市、县政府依据《土地管理法实施条例》二十五条规定，组织实施征收土地公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记。土地行政机关在拟定或修改征地补偿标准时，应当举行听证会。倘若集体经济组织或农户就征地补偿标准和安置途径提出书面申请的，土地行政部门应依《国土资源听证规定》十九条第一项组织听证。

（4）给付费用、完成征收。土地行政机关将最终征地补偿安置方案报经相应的市、县政府批准后，执行土地征收及补偿。执行完毕，集体土地征收程序终结。2014年《土地管理法实施条例》修正后，行政机关成为征地补偿协议固定一方当事人，征地补偿协议合同不再是征地申请人与被征收人之间的民事合同，而转为行政合同。补偿标准的争议解决方式也更为“特殊”：先由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

二、新《土地管理法》之程序规定

在《土地承包法》、《行政诉讼法》、《土地管理法实施条例》等陆续修改之后，新《土地管理法》中集体土地征收程序发生了明显变化。

1.区分公益性征地与“农转非”征地两种集体土地征收程序。新《土地管理法》四十五条，以列举的形式对“为了公共利益的需要”进行了规定，及时填补了旧《土地管理法》征地之目的审查标准的空白，有意将公益性征地与“农转非”征地区分开来。

2.新增集体土地征收前置程序。新《土地管理法》四十七条、第四十八条规定：第一，前置程序有土地现状调查、社会稳定风险评估、发布拟征收土地公告、听取被征收人及利害关系人意见或举行听证会、修改征地补偿安置方案、办理征地补偿登记、估测落实费用并保障资金足额到位七个步骤，即新《土地管理法》除原有规定的调查、公告、听证外，还扩充了社会稳定风险评估重要环节。第二，将重要的事后听证变更为事前听证，听证事由不局限于“补偿标准”而扩大至整个征地补偿安置方案，既包括征地行为，也包括补偿行为。第三，将原有征地批准后签订的补偿协议提前到申请批准前，相应地，其审查批准机关由拟征地申请机关（市、县级人民政府）变为审查机关（国务院及省级政府）。

3.调整集体土地审核程序。重新调整了国务院及省级政府征地审批事权范围，将非永久占用基本农田的批准完全下放给省级政府，并删除“省、市、区政府批准报国务院备案”之规定。

4.健全集体土地监督程序。公众可以对征收决定行为和补偿安置协议寻求司法救济。第一，从征收决定行为看来，2014年《行政诉讼法》十二条将征收决定纳入受案范围，但受制于《行政复议法》三十条第一款的相关规定，征收决定应当优先适用复议前置。第二，从补偿安置协议来看，《行政诉讼法》也将行政合同纳入受案范围。值得注意的是，现行《土地管理法实施条例》二十五条对于补偿标准争议的解决方式有特殊规定，即对于补偿标准存有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。是直接诉讼还是应当优先《土地管理法实施条例》二十五条的规定，这给司法实践造成一定的困扰。因而，如何衔接这两种不同的规定，有待进一步的探讨。

综上所述，对于集体土地征收程序的立法变化，在实践中，需要被征收人加强了解，并准确根据自己的实际情况维护自己合法权益。此外，被征收人如果清楚或者不清楚权利是否侵害以及如何进行救济时，应当及时咨询专业律师维护自己的合法权益。