旧论新提 | 贾康：化解地方债风险八建议
地方政府隐性负债不透明不规范，制度建设才是化解风险治本之策
总量在安全区之内，并不意味着可以对风险掉以轻心。我认为，相关的风险至少有这么几个方面必须指出：
第一、中国这种为数巨大、18万亿左右的政府债务，它里面很大部分是地方政府的隐性负债，不透明、隐性和它相伴随的明显的不规范性，就是风险的一个重要来源。不透明就使很多方面在事前、事中无从实施有效的风险防范。监督不到位，风险防范机制不到位，一旦在某些地方出事，资金链断裂，必然要采取救火式的应急措施去平息事态。这种救火式的案例，其实在过去的中国改革开放过程中已经可以观察到一些。虽然不多，但是确实有前车之鉴。救火式的平息事态所带来的损失，不光是成本比较高，而且对政府公信力会产生非常明显的销蚀作用。
另外一个不可忽视的风险，就是在总量可控的同时，我们确实可以观察到某些局部、某些地方政府它的辖区内债务率相当高。审计署也给出了明确的口径：债务率是地方政府所有可用财力在年度之内，合在一起后，和GDP相比。在某些地方，这个债务率已经高达100%以上。并不是说它在100以上就一定会出事，但这样的局部是值得我们特别注意怎样防范风险，要特别关注的地方。我们在这个信息的基础上，有了条件用眼睛的余光观察全局发展的同时，要聚焦到那些看起来风险度比较高的局部。
另外还要指出，某些项目，我们在调研中也知道，它确实风险度是比较高的。我们的很多地方负债，主要以隐性负债形式形成的，它的投入对象是公益性很强的项目。这些项目竣工以后，它在运营过程中，不足以产生可以解决还本付息问题的现金流。这样的项目风险怎样消化，是特别值得我们继续关注的问题。
除此之外也得指出，在中国改革开放，发展市场经济的过程中，在最近几年虽然有应对亚洲金融危机和世界金融危机的客观需要，但是债务总体水平的增长，特别是在地方政府层面债务规模的增长是明显比较高的。亚洲金融危机冲击和世界金融危机冲击之后，各自出现了两次增长率的高峰。最近两年，也可以观察到，两到三年的时间段里，它的增长幅度高达60%以上。
中国地方政府公共债务总量可控，局部项目隐性负债蕴藏较大风险
把这些问题放在一起，我们想特别强调的一点就是，要特别注意防范风险要标本兼治，而追求治本为上。治本为上，要对存在问题的根源做更深刻的认识。我们特别强调的是，有效制度供给不足和中国公共部门债务，特别是地方债风险防范的内在关系。
我们大量的地方债是不得已，潜规则强制替代明规则，绕过《预算法》，在地方政府操纵之下，以融资平台等等法法律架下的公司法人为实体举借的。是公司债、项目债，但实际上背后的操纵者是地方政府，实际上是地方政府形成的负债。
这里有很多的苦衷。我们不能简单的责备当事人觉悟高不高。地方要贯彻自己的发展战略，它势必要向市场融资，而明规则不能有效解决这个问题，潜规则强制替代明规则，它暴露的是我们的体制改革深化不到位，暴露的是我们的有效制度供给不足。那么，制度建设这个主题，深化改革这个主题，应该是在讨论地方债和公共部门风险防范的时候特别要抓住的，一个带有“纲举目张”意义的最重要的视角。
抓住制度建设，我们就要从市场经济发展的全局、财政体制在全面改革中实施配套，走向现代财政制度、支持现代国家治理，这样的客观需要出发，注重于如何在深化改革中理顺整个财政体制关系，从中央到省到市县，所谓扁平化的三级框架之下，应该是各级有自己完善的立法，而由法律给出清晰要求的合理事权。事权后面应该跟着的是合理的财权和税基的配置，再推进到有现代意义的、完整透明的、受公众监督的预算，以及和这种预算相配套的各级产权和举债权。
也就是说，要把中国今后地方政府的债务推向阳光化的轨道。这个事情其实已经在做。已经有连续五年地方债“登堂入室”的表现。开始三年，每年2000亿，然后抬高到2500亿、3500亿。按照今年的预算，要继续抬高到4000亿。当然，面对十几万亿的公共部门债务，这还仅仅是个小的零头。但是，它的发展方向以后是在“治存量，开前门，关后门，修围墙”的综合治理中间，应该以“开明渠，堵暗沟”，这个取向上的阳光化的地方债，置换那些隐性负债。如果把这个事情处理好，我们认为，在风险可控的同时，地方债兴利除弊发挥正面效应，我们就会做得越来越有信心。
防范地方债风险要治本为上，理顺财政体制关系，让地方债务走向“阳光化”
归纳一下，我认为应该提出的建设性的考虑，至少有如下八个方面：
第一、要在扁平化的前提下，实质性的深化省以下分税制。要靠体制使各级政府的行为能够得到有效制度供给，来支撑它的这种健康化。
第二、要修订预算法，要把“开前门”落实在法律形式上。
第三、要掌握好怎么样推动已经“登堂入室”的地方债，扩大它的规模和影响。
第四、要区别一般公债和市政债进一步的细化管理。
第五、要进一步发展好编制好资产负债表和政府综合报表体系，来发展评级制度和市场约束。
第六、要积极引导发展公司合作伙伴关系PPP这样的自营资本，社会资本可以置换一部分地方政府负债，而提高公共工程的绩效。
第七、要探索防范风险的偿债基金。
第八、要引导地方融资平台，在以后的存续期内，更多地对应到有现金流的项目建设。
这些看法请大家批评指正，谢谢。
贾 康 介 绍
第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。