宋代救灾地方执行机构之察访司与地方州(府、军、监)县
察访司
察访司,为察访使的治所。察访使设置之始,是在宋神宗熙宁四年(1071)九月命“检正中书刑房公事李承之察访淮南、两浙常平及农田、水利、差役事,令与转运判官以上序官,仍使体量近降盐法。”由李承之的工作内容可知设置察访使的目的在于监督新法,使地方的新法顺利执行。
沈括像 熙宁七年(1074年)调任河北西路察访使
察访司在当时仍不是一常设的机构,直到熙宁六年(1073)三月,又命李承之察访永兴、秦凤等路,之后才开始普遍派遣诸路察访使,同年五月,诏:“诸路察访官,河东、两浙路许奏选举人充京官、职官、县令十二人,余路十人,升陟不限员数。”将察访使较普遍的设置到各地。察访使设立的起因是循新法之故,当元祐元年(1086)罢新法时,其也面临相同的处置,直到元符元年(1098)才重置。其存在的时间,应在熙宁四年至元祐元年,以及元符元年至靖康元年(1126)之间。尽管其存在的时间不长,在史料中仍可见到关于察访使协助救灾赈济的记录。
王安石曾任鄞县知县
察访使在检视新法的过程中,若是遇上灾荒,也会加入救济的相关工作,例如神宗熙宁七年(1074)河东路遭遇灾伤,情形严重,即有多条关于河东路察访使帮助救灾的资料。此年十二月,河东路察访使李承之言:“潞州、威胜平定军等处灾伤,难人人周给,欲取其老疾羸弱及遗弃小儿给粥存养。……乞许臣不拘常法,随宜措置,回日具所支钱粮及所济人数以闻。”
李承之呈报河东路地方的灾情,希望中央同意其给予受灾百姓适宜的救济,并将回报救济的花费与人数。隔年(1075)二月,河东路灾情仍没有趋缓的态势,又传出人相食的景象,朝廷便下诏:“令察访、转运司体量虚实,具赈恤次第以闻。”
其后,察访使与转运司探访人相食的传闻为实情后,便赶紧进行赈恤。当时的灾情严重到许多百姓流入北界,朝廷唯恐其他邻近区域灾民也同样逃亡,下令“转运、安抚、察访、提点刑狱司速体量以闻”,并命其尽快提出解决方法赈济流亡的灾民。
朝廷持续关注此事,又为避免太原府容纳灾民的收容所聚集过多灾民,引起大规模的传染疾病,即下令“察访、转运司谕州县据人所受粮计日竝给,遣归本贯,即自它州县流至而未能自归者,分散处之以闻。”要求察访使与转运司将灾民遣回其原籍,并告知州县灾民每日的粮食数目,要其按日配给发放,来自其他州县无法回乡的灾民,则记录下其去处以安排救济。
单就河东路的察访使而言,其参与的救济工作与路级行政机构转运司、安抚司、提点刑狱司相同,其不仅是监督新法的执行,更与转运司协调负责救济的事宜,在救灾的执行上有莫大的功劳,察访使设置的时间虽短暂,却对灾伤救济有所贡献。
地方州(府、军、监)县
此处所称的地方州(府、军、监)县是指宋朝地方行政单位中,“路”以下的单位,“府、州、军、监”,以及其之下的“县”。此二层单位是最接近百姓的机构,可直接与人民互动并体察其生活的苦处,亦是灾伤发生时的第一时间处理者。
欧阳修雕像 曾任开封知府
府、州、军、监的长官皆置一人,分别为“知府”、“知州”、“知军”与“知监”,举凡“户口、赋役、钱谷、狱讼听断之事,率举以法,凡兵民之政皆总焉”,另还需总领郡务、岁时劝课农桑、旌别孝悌、考察郡吏,若遇水旱,须依法赈济及安集流亡。而县的行政长官则为“知县”或“县令”,与知州等职掌相同,治一县之民政,劝课农桑、平决讼狱,凡户口、赋役、钱谷、赈给之事皆掌之,还须造户版及催理二税,若有水旱则受灾伤之诉,以分数蠲免,民以水旱流亡,则抚存安集之。
包拯 影视形象 曾任瀛州、扬州、庐州、池州知州
简而言之,其二者职务范围主要在治理一州或一县的民政与兵政,是沟通中央朝廷与地方百姓间的传达桥梁,协调中央与地方的关系,维护地方统治秩序。
当灾伤发生时,灾害的诉理和实地勘查检覆,以及降低灾情的损害均是其重要的职责所在。北宋救灾的名臣不乏其人,如神宗熙宁八年(1075)夏天,吴越地区旱灾情况严重,当时知越州的赵抃(1008─1084),因处理得宜而未酿成大害。曾巩(1019─1083)所撰〈越州赵公救灾记〉,提到赵抃在越州未发生饥馑之前,便先询问县令受灾地区的详细情形,包含人户多寡、临时收容处有几所、仓库钱粮有多少、愿意出粟的富人有几户,皆要县令清查完毕后回报,使其能掌握情报,预先防备并给予灾区适时的援助。
朱熹像 淳熙五年(1178年)任南康(今江西星子县)知军
而隶属于知州(府、军、监)下的推官,也负责协助赈灾救济的事宜。推官参与救济的例子有,英宗治平年间,曾炳为许州观察推官,“值岁大旱,民饥疫作,州缺守而无现粮。…转运使如其请,君即驰至丞相府,上其奏,其言饥馁乏食之状,…朝廷始惊,乃运京仓与江淮所漕粟往赈之。”
文天祥 曾任平江知府
事后曾炳也死于这场灾害所带来的疾疫中。至于在县令救灾方面,则有宋英宗时的阎充国,其知霸州大城县时,因大河每年常溃坏,淹没民田,阎充国(1019─1085)带领百姓筑张光隄,“隄将成,水大至,役者惊溃,君独留隄上曰:“民第去,令独死于水。”役者相率复来,竭力争赴,而隄遂成。…自是大河屡决,不及雄霸隄之力也。”爱民的阎充国也因此获得拔擢。
辛弃疾 曾任绍兴知府、镇江知府
在地方官吏的救灾案例中,以庆历八年(1048)富弼(1004─1083)知青州的救灾最为著名,当时因河决导致河北遭遇严重水灾,大批灾民越过黄河聚集在京东的青、淄、潍、登、莱五州,富弼为解决此问题采取许多措施来安置流亡的灾民,且成效卓著,此救济事例在事后更成为后人参考的范例。在司马光《涑水记闻》与苏轼的〈富郑公神道碑〉中皆提及富弼在青州的事迹,并说其典范已传为天下之法,富弼也因安抚流民有功,获得朝廷加为礼部侍郎,但其辞而不受。
杭州知州苏轼
可见富弼救济、安顿流民的举措,达到非常显著的成绩,才能被后世传为美谈。
由此使我们益加了解,遭遇灾害时,知州或知县如能处置得宜,则可使百姓安居乐业,不致流移,如富弼、阎充国等表现良好的官员则可获得提拔。
州、县是与灾民接触最多的层级,亦是执行救灾业务最繁杂的机构,有关救灾工作涵盖平时的预防,包括修缮农田水利、平籴,以及灾时的处理,诸如受理诉灾伤状、检验勘灾、呈报灾情、检放分数、贴榜公告,至处理粮食赈粜、收容流亡灾民、协助归籍复业等,最庞杂的第一线业务,皆是其执行的范围。
参考文献:
- 余蔚,《宋代地方行政制度研究》
- (宋)李焘,《续资治通鉴长编》
- (宋)范质等,《宋会要》,〈职官四八之二九‧县官〉
- 苗书梅,〈宋代知州及其职能〉,《史学月刊》
- (宋)曾巩,《曾巩集》
- 苗书梅,〈宋代州级属官体制初探〉,《中国史研究》
- (宋)马祖光修 周应合纂,《景定建康志》,收入于《宋元地方志丛书》
- (宋)韩琦,《安阳集编年笺注》〈故许州观察推官曾君墓志铭〉
- (宋)范纯仁,《范忠宣公集》,收入于《景印文渊阁四库全书》,第 1104 册,卷 14〈朝议大夫阎君墓志铭〉
- (宋)司马光,《涑水记闻》
- (宋)苏轼,《苏轼文集》卷 18〈富郑公神道碑〉。