农业行政处罚案由的几个具体问题分析
农业行政处罚案由的几个具体问题分析
孙继承
实践中，对单一应受处罚行为的案由不难认定，但在一些特殊情况下，案由的认定也存在不同看法。本文梳理了几种常见的“特殊情形”并进行分析，供大家参考。
一、假兽药的问题
《兽药管理一条例》第十五条 兽药生产企业生产兽药，应当取得国务院兽医行政管理部门核发的产品批准文号，产品批准文号的有效期为5年。兽药产品批准文号的核发办法由国务院兽医行政管理部门制定。
第二十七条第三款：禁止兽药经营企业经营人用药品和假、劣兽药。
第四十七条第二款规定 有下列情形之一的，为假兽药：有下列情形之一的，按照假兽药处理：(一)国务院兽医行政管理部门规定禁止使用的；(二)依照本条例规定应当经审查批准而未经审查批准即生产、进口的，或者依照本条例规定应当经抽查检验、审查核对而未经抽查检验、审查核对即销售、进口的；(三)变质的；(四)被污染的；(五)所标明的适应症或者功能主治超出规定范围的。
第五十六条 违反本条例规定，……生产、经营假、劣兽药的，……责令其停止生产、经营，没收用于违法生产的原料、辅料、包装材料及生产、经营的兽药……。
《农业行政执法文书制作规范》第八条规定，文书中“案由”填写为“违法行为定性+案”，例如：无农药登记证生产农药案。在立案和调查取证阶段文书中“案由”应当填写为：“涉嫌+违法行为定性+案”。可见，“违法行为”是确定案由的唯一标准。
但是，什么是“违法行为”？无论是在民事、行政还是刑事法律中，违法行为都是指“不履行法律规定的义务之行为”。具体到行政法领域，法律条文规定义务的方式，主要有三种：一是仅作出命令性或禁止性的规定。例如《种子法》中规定了某类情形下的备案，但未明确规定其处罚条文。也就是我们经常提到的，有“禁则”，但没有“罚则”，因此对这种违法行为不能予以处罚，否则违反处罚法定原则。二是既作出命令性或禁止性规定，又作出处罚性规定。一般来说，一部法律在绝大多数情形下，都对某个行为作出了这种规定。也就是我们经常提到的，既规定了“禁则”，又规定了“罚则”。三是仅作出处罚性规定。如《肥料登记管理办法》，对绝大多数违法行为，仅作出了处罚性规定，即仅规定了“罚则”。这一点在《治安处罚法》中尤其明显。
那么，《农业行政执法文书制作规范》第八条规定中所指的“违法行为”，是指“禁则”，还是指“罚则”？还是二者均可？笔者认为，从事实上来看，某个行为之所以受到行政处罚，在逻辑上一般必须经过两个阶段：第一阶段，认定其违法法律的义务规定，这个阶段属于“违法性认定”；第二阶段，认定违反这种义务规定的行为符合处罚条文中应予处罚之内容的规定，这个阶段属于“违法性+责任性”认定。因此，上述“违法行为”，既可以违反命令性或义务性规定，又可以指符合处罚性规定。把上述“违法行为”仅理解为“违反命令性规定或义务性规定”，或者仅理解为“符合处罚性规定”，都缺乏法律依据。这个问题说到底并不是法律问题，而是个“表达技术”或“管理规范”问题。简洁的说，无论作哪种理解，对整个案件的合法性不会产生任何影响。
具体案件中，例如，经营者购进了某个无批准文号的兽药并销售，这时案由应当如何确定？在实践中，从案卷评查的情况看，也有三种方式：一是“经营假兽药案”；二是“经营应当经审查批准而未经审查批准即生产的兽药案”；三是“经营未取得批准文号的兽药案”。对此应如何看待？或者说哪一种是“正确的”？笔者理解，从责任追究的角度看，使用处罚性规定中明确的违法行为类型作为案由，具有简洁性、统一性，值得提倡。但对实践中使用禁止性或义务性规定中明确的违法行为类型作为案由，实际上也符合案件违法事实的法律特征，这种表述本身是客观并符合实际的，而且并不会对其责任追究造成结果上的影响，因此笔者认为上述第二种、第三种方式也符合《农业行政执法文书制作规范》第八条的要求。
二、选择性处罚条文的问题
选择性处罚条文并不是个法律概念，而是比照刑法关于罪名的有关规定作出的一种理解。刑法中有选择性罪名，由于选择性罪名是指包含的犯罪构成具体内容，反映出多种犯罪行为，因此其罪名既可概括使用，又可分解使用。行政法领域这种规定方式也很常见。例如，《农药管理条例》第四十三条规定：生产、经营假农药、劣质农药的，由农业行政主管部门或者法律、行政法规规定的其他有关部门没收假农药、劣质农药和违法所得，……。对经营者而言，这个条文不是选择性处罚条文，但对于生产者而言，则属于选择性罪名。如果行为仅生产尚未销售，则定性为“生产假农药”，如果行为人既生产又有销售，则定性为“生产、经营假农药”。
三、概括性处罚条文的问题
与选择性处罚条文一样，概括性处罚条文也不是个法律概念。刑法中，概括性罪名是指其包含的犯罪构成的具体内容复杂，反映出多种犯罪行为，但只能概括使用，不能分解拆开使用的罪名。与刑法规定不同的，刑法中的概括性罪名的类型化名称有明确规定，改名称下各种犯罪行为的情形也有具体规定，但行政法领域中，对概括性处罚条文的类型化名称没有明确而统一的规定。例如，《种子法》第七十七条规定，违反本法第三十二条、第三十三条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处三千元以上三万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款；可以吊销种子生产经营许可证： （一）未取得种子生产经营许可证生产经营种子的；（二）以欺骗、贿赂等不正当手段取得种子生产经营许可证的；（三）未按照种子生产经营许可证的规定生产经营种子的；（四）伪造、变造、买卖、租借种子生产经营许可证的。实践中，一般以该款各项的具体行为类型作为案由认定的依据。
三、违法竞合的问题。
一个行为同时可能会违法两个不同的法律条文，从而构成违法竞合。这种情况下案由的确定也会受到影响。例如，行为人经营假农药，经查该批农药未取得农药登记证（农药临时登记证）也不符合条例规定。此时案由如何确定？一般有以下几种方式：一是“经营假农药案”；二是“擅自经营未取得农药登记证、农药临时登记证的农药案”；三是“经营假农药、未取得农药登记证和农药临时登记证的农药案”；四是“经营假农药等案”。笔者理解上述第二、三、四种方式，均符合《农业行政执法文书制作规范》第八条的要求。在最终处罚条文仅适用“经营假农药”之处罚条文的情况下，第一种方式也符合《农业行政执法文书制作规范》第八条的要求。
四、对“或”的排除问题。
《农药管理条例》第四十条第三项规定了对“经营假农药和经营产品包装上未附标签、标签残缺不清或者擅自修改标签内容的农药产品”的处罚。实践中，涉及到农药标签违法行为的，在案由表述上，应当作出明确选择。即，要么认为属于未附标签，要么认为标签残缺不清，要么认为属于擅自修改标签。在未明确标签的违法事实究竟属于上述哪一种或哪几种的情况下，在案由上直接表述为“经营假农药和经营产品包装上未附标签、标签残缺不清或者擅自修改标签内容的农药产品”，属于违法事实认定不清。
五、关于立案调查案由与处罚决定案由不一致的问题。
案卷评查中，有观点认为这种情况属于法律适用错误，应当一票否决。笔者不赞成这种理解。立案或初步调查阶段对案件的违法事实只是大致的掌握，违法事实的性质甚至是违法行为的主体都可能会随着后面的深入调查而发生变化。在不同调查阶段的执法文书，其案由应当严格符合当时阶段的调查事实情况，而不能要求执法人员为了确保前后案由一致而事后人为地调整前期调查中有关执法文书的案由。例如，初步调查时标签不符合规定的种子，也以次作为案由，但继续调查后发现该种子属于假种子，因此案由在后续调查的执法文书中更改为假种子案，这种做法并无不妥，但有必要在处理文书中对这一变化予以说明。需要注意的，调查结束后作出并送达行政处罚事先告知书的，如果在行政处罚决定书中改变案由，则应当重新履行行政处罚事先告知程序。
六、关于案由与定性错误的关系问题。
定性错误，是依据法律规定，对行为人已经发生的行为，作出的违法或不违法、以及违反何种具体规定的法律评价。判断定性错误的唯一方法是，行为本身是否符合法律具体规定的逻辑构成。而这里的“法律具体规定”，即包括命令性规定、禁止性规定，也包括处罚性规定。典型的定性错误，例如，把假农药认定为劣质农药，把假农药中的第一种情形认定为第二种情形（严格的说这种情况的认定最终不会影响处罚结果），把标签不合格的种子认定为应当审定而未经审定的种子等等。实践中，有观点认为：对本文第一部分中假兽药的案由问题，以“经营假兽药案”作为案由，应当属于定性错误，在案卷评查中适用一票否决。笔者认为这种做法没有法律依据。从法律上看，按照这种案由并结合有关证据对其违法事实作出处罚的，在证据充分、事实清楚、程序合法的情况下，这种案件的处理结果并不会因为这个所谓的“案由错误”而导致处罚决定违法。从管理上看，在法律未明确规定确定案由的具体标准或规范的情况下，可以提倡以其中某种确定案由的方式统一要求系统内执法机构在适用案由时统一表述，但这种要求不应当成为案卷评查中构成一票否决的标准。