江苏省《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》要点解读

汇业评论

comment

﹀

﹀

﹀

2021年5月4日，江苏省人民政府办公厅发布《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》苏政传发（2021）94号（以下简称指导意见），指导意见从加强投融资行为管理、强化融资规模约束、改善融资产品结构、推动融资成本压降、防范化解债务风险、落实投融资管理责任六大方面，明确了融资平台公司投融资行为的16个方面的行为规范，笔者梳理要点如下：

 1.规范地方政府行为 

“一剥离六不得”：各地政府和有关部门要切实剥离融资平台公司政府融资职能，不得干预企业经营活动，不得以行政决议方式违规将政府出资建设项目交由融资平台公司筹资承建，不得在未履行投资合规程序前决策融资平台公司投资，不得将招商引资项目变相为融资平台公司投资项目，不得通过融资平台公司举债，不得为融资平台公司融资提供任何形式的担保或承诺；

加强融资平台公司地方财政拨付资金监督检查，除地方隐性债务化解资金和预算安排支出外，严控地方财政向融资平台公司拨款；对地方政府采取委托代建等方式交由融资平台公司建设的项目，地方财政应按有关规定足额拨款。

 2.规范融平台公司行为 

“两应当五不得”：融资平台公司应当完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，项目投融资行为应同步审核决策。对外投资应当符合产业发展规划，投资规模与投资实力、融资能力、财务承受能力相适应，严控高风险业务投资，按规定开展尽职调查和审计评估，并履行决策程序后按规定实施，防止脱实向虚，防止重大投资损失；对外融资应当遵循审慎原则，充分考虑融资渠道、融资期限、融资成本、风险控制等因素，不得脱离投资项目实际盲目举债，不得投资收益不能覆盖市场化融资成本的项目，不得违规为其他企业提供借款、担保，不得违规改变资金用途，不得开展融资性贸易，不得欺诈发行债券、虚假披露信息、操纵市场价格，严控资产出表、表外融资等行为，在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务，确保融资借得来、用得好、管得住、还得上。 

 3.强化融资规模约束 

“重点关注/严禁新增/确保下降”：各地政府应当加强融资平台公司全口径债务监测管控，重点关注县（市、区）、各类开发园区和乡镇（街道）融资平台公司债务规模。

做好各类融资平台公司债务总量和债务结构统计监测，严禁新增政府隐性债务，确保政府隐性债务余额和风险不断下降。

 4.做好融资平台公司融资分类管控 

“三种分类管控措施”：各地国资监管部门应当建立融资平台公司资产负债约束指标，并可采取以下三种分类管控措施：

（1）对公司治理结构完善、经营业绩好、负债率低的企业，可新增一定的经营性债务融资；

（2）对经营业绩较好、有一定发展前景、负债率相对较低的企业，审慎新增经营性债务融资；

（3）对经营业绩一般、发展前景欠隹、负债率高的企业，严格控制新增经营性债务融资。

融资平台公司新增债务用于偿还到期债务的，应当设置专户管理，严格实行受托支付。

 5.不断提高银行贷款类和标准化融资产品比重 

鼓励通过公募REITs等权益类、资产证券化方式融资，优化融资产品期限配置，均衡到期债务偿付计划，做好资金流动性管理，避免集中兑付风险。

 6.稳步压降非标类融资产品规模 

重点关注：非标类产品监管政策变化，指导融资平台公司逐步压降信托、资管计划、融资租赁、私募基金和在地方交易场所发行的各类非标产品规模。各金融管理部门要引导金融机构依规配合置换高成本、短期限、难接续的存量非标类债务。

 7.坚决杜绝变相融资行为 

融资平台公司不得以变相集资方式融资。

各地政府要组织开展专项排查，重点约束公职人员及其近亲属套取金融机构信贷资金变相参与融资平台公司集资行为。

 8.有效管控融资成本 

“一鼓励一支持一禁止”：各地政府要鼓励融资担保公司为融资平台公司提供银行贷款和发行债券增信。支持有条件的融资平台公司发行财政贴息的绿色债、项目收益债等创新类债券产品。探索开展二级市场债券估值管理，引导一级市场债券发行成本合理下行。

融资平台公司要加强融资成本管控，禁止违规向第三方支付各类居间费用。

 9.鼓励金融机构合理让利 

各金融机构要合理让利，降低通道费等中间费用成本，各级金融管理部门对金融机构的违法违规行为加强监管。

 10.规范中介机构合作管理 

各地政府及有关部门要督促融资平台公司建立承销机构、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、信用评级机构、工程咨询公司等中介机构选聘管理或招投标制度，有效杜绝利益输送等廉政风险。

 11.突出抓好债券领域兑付风险防范 

各地政府要督促融资平台公司信用类债券按期兑付、周转接续，坚决杜绝恶性债券违约事件和逃废债等违法违规行为。

 12.有力推动弱资质平台公司风险防范关口前移 

重点关注：货币政策、财政政策和金融监管政策变化，对债务风险较大的县级和市场主体评级AA级以下的融资平台公司，推动资产重组，做大资产规模，指导科学确定融资路径，协调推进投融资平衡，综合运用各类金融避险工具，建立“一企一策”风险应急处置预案，提前做好风险防范缓释等工作。

 13.鼓励简历市场化债务风险平滑帮扶机制 

有条件的地方政府可协调国有企业、金融机构、其他社会资本等，设立市场化的债务风险化解基金或周转金。

鼓励金融资产管理公司按照市场化、法治化原则参与融资平台公司债务实质性重组，整体帮助化解风险。

 14.明确责任主体 

融资平台公司是投融资行为的决策主体、执行主体和责任主体，要完善股权结构、优化治理机制、履行偿债义务，实现投融资行为长期可持续。

各地政府要督促融资平台公司按照制度要求、风险类别和投融资规模，规范履行“三重一大”决策制度和审批程序，建立投融资管理责任链，严把关键环节，明确各环节责任主体，健全投融资管理责任制。

 15.强化审计监督 

关注重点：各级审计部门要加大融资平台公司投融资行为的审计监督力度。在地方党政主要领导干部和融资平台公司主要领导人员经济责任审计等项目中，关注企业投融资政策执行、决策程序、融资规模和成本控制、风险防控、资金使用等情况，同时关注企业对外担保和对外借款事项。

 16.严肃责任追究 

融资平台公司主要责任人因渎职失职造成国有资产损失、引发重大风险以及恶意逃废债等严重问题的，任免机关、单位要依法给予处分，需要移送纪检监察机关处理的，及时移送。

本意见中对融资平台公司的有关指标要求，原则上按合并报表口径。

省政府办公厅关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见

苏政传发（2021）94号

各市、县（市、区）人民政府，省各有关部门和单位：

为深入贯彻党中央、国务院关于防范化解重大金融风险攻坚战决策部署，全面落实省委、省政府关于加强融资平台公司经营性债务管理的工作要求，进一步厘清政府和融资平台公司责任边界，合理控制债务总量及负债率，有效降低融资成本，防范化解地方国有平台公司债务风险，经省人民政府同意，现就规范融资平台公司投融资行为提出以下指导意见。

一、加强投融资行为管理

（一）规范地方政府行为

各地政府和有关部门要切实剥离融资平台公司政府融资职能，维护所属融资平台公司作为市场主体依法享有的权利，不得干预企业经营活动，不得以行政决议方式违规将政府出资建设项目交由融资平台公司筹资承建，不得在未履行投资合规程序前决策融资平台公司投资，不得将招商引资项目变相为融资平台公司投资项目，不得通过融资平台公司举债，不得为融资平台公司融资提供任何形式的担保或承诺。

加强融资平台公司地方财政拨付资金监督检查，除地方隐性债务化解资金和预算安排支出外，严控地方财政向融资平台公司拨款；对地方政府采取委托代建等方式交由融资平台公司建设的项目，地方财政应按有关规定足额拨款。（责任单位：各设区市人民政府，省国委、省财政厅、省发展改革委、审计署驻南京特派办、财政部江苏监管局等）

（二）规范融平台公司行为

融资平台公司应当完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，项目投融资行为应同步审核决策。对外投资应当符合产业发展规划，投资规模与投资实力、融资能力、财务承受能力相适应，严控高风险业务投资，按规定开展尽职调查和审计评估，并履行决策程序后按规定实施，防止脱实向虚，防止重大投资损失；对外融资应当遵循审慎原则，充分考虑融资渠道、融资期限、融资成本、风险控制等因素，不得脱离投资项目实际盲目举债，不得投资收益不能覆盖市场化融资成本的项目，不得违规为其他企业提供借款、担保，不得违规改变资金用途，不得开展融资性贸易，不得欺诈发行债券、虚假披露信息、操纵市场价格，严控资产出表、表外融资等行为，在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务，确保融资借得来、用得好、管得住、还得上。（责任单位：各设区市人民政府，省国资委、省财政厅、省发展改革委、财政部江苏监管局等）

二、强化融资规模约東

（三）加强融资平台公司融资总量控制

各地政府应当加强融资平台公司全口径债务监测管控，全面摸清融资平台公司政府隐性债务、经营性债务和或有负债底数，重点关注县（市、区）、各类开发园区和乡镇（街道）融资平台公司债务规模。着力化解存量政府隐性债务，严禁新增政府隐性债务，确保政府隐性债务余额和风险不断下降。

地区年度新增经营性债务融资规模，原则上要与地区名义经济增速、项目投资资金需求、预期回报水平和对应融资主体的偿债能力相匹配。做好各类融资平台公司债务总量和债务结构统计监测，报上一级地方政府性债务管理领导小组办公室。（责任单位：各设区市人民政府，省财政厅、省国资委等）

（四）做好融资平台公司融资分类管控

融资平台公司应当制定年度融资计划、资金使用计划和风险分析报告，经公司党组织会议前置研究并通过董事会审议后报本级国资监管部门。各地国资监管部门应当建立融资平台公司资产负债约束指标，并按不同行业、不同类型、不同评级对各融资平台公司实行融资限额和负债比率管理。

对公司治理结构完善、经营业绩好、负债率低的企业，在现有总债务规模基础上，根据经营发展要和财务承受能力，可新增一定的经营性债务融资；对经营业绩较好、有一定发展前景、负债率相对较低的企业，在现有债务总规模基础上，根据经营发展需要和财务承受能力，审慎新增经营性债务融资；对经营业绩一般、发展前景欠隹、负债率高的企业，严格控制新增经营性债务融资，确需新增的，按程序和授权报出资人同意后实施。融资平台公司新增债务用于偿还到期债务的，应当设置专户管理，严格实行受托支付，同级政府性债务管理领导小组成员单位依职责监督检查。（责任单位：各设区市人民政府，省国资委、省财政厅、省地方金融监管局、省发展改革委、人民银行南京分行、江苏银保监局等）

三、改善融资产品结构

（五）不断提高银行贷款类和标准化融资产品比重

各地政府应当通过増加资本金、注入优质经营性资产、整合重组融资平台公司等方式，提升融资平台公司市场主体评级和资本营运能力，提高银行贷款和信用债券等标准化融资产品比重，鼓励通过公募REITs等权益类、资产证券化方式融资，优化融资产品期限配置，均衡到期债务偿付计划，做好资金流动性管理，避免集中兑付风险。（责任单位：各设区市人民政府，省国资委、省财政厅、省地方金融监管局、省发展改革委、人民银行南京分行、江苏银保监局、江苏证监局等）

（六）稳步压降非标类融资产品规模

各地政府要重点关注非标类产品监管政策变化，指导融资平台公司逐步压降信托、资管计划、融资租赁、私募基金和在地方交易场所发行的各类非标产品规模。各金融管理部门要引导金融机构依规配合置换高成本、短期限、难接续的存量非标类债务。

各地国资监管部门要将融资平台公司非标产品融资占比压降成效纳入年度经营业绩考核范围，同时强化监督，确保控压到位。（责任单位：各设区市人民政府，省国资委、省财政厅、省地方金融监管局、人民银行南京分行、江苏银保监局、江苏证监局等）

（七）坚决杜绝变相集资行为

融资平台公司不得以变相集资方式融资。各地政府要组织国资监管部门、审计部门、财政部门、金融管理部门对县级及县级以下融资平台公司开展专项排查，重点约束公职人员及其近亲属套取金融机构信贷资金变相参与融资平台公司集资行为。（责任单位：各设区市人民政府，省国资委、省审计厅、省财政厅、省地方金融监管局、人民银行南京分行、江苏银保监局等）

四、推动融资成本压降

（八）有效管控融资成本

各地政府要建立融资平台公司融资成本监测机制。鼓励融资担保公司为融资平台公司提供银行贷款和发行债券增信。支持有条件的融资平台公司发行财政贴息的绿色债、项目收益债等创新类债券产品。探索开展二级市场债券估值管理，引导一级市场债券发行成本合理下行。融资平台公司要加强融资成本管控，禁止以咨询费、顾问服务费等名目，违规向第三方支付各类居间费用。（责任单位：各设区市人民政府，省国资委、省财政厅、省地方金融监管局、省发展改革委、人民银行南京分行、江苏银保监局、江苏证监局、财政部江苏监管局等）

（九）鼓励金融机构合理让利

各金融机构要合理让利，降低通道费等中间费用成本，不得通过以存定增、购买理财等方式额外增加融资平台公司负担。各级金融管理部门对金融机构违规提出的额外融资附加条件、违规收取额外服务费用、签订抽屉协议等违法违规行为加强监管。（责任单位：人民银行南京分行、江苏银保监局、江苏证监局、省地方金融监管局等）

（十）规范中介机构合作管理

各地政府及有关部门要加强融资平台公司合作中介机构的规范管理，督促融资平台公司建立承销机构、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、信用评级机构、工程咨询公司等中介机构选聘管理或招投标制度，做到需求公开、过程公开、结果公开、费用公开，有效杜绝利益输送等廉政风险。（责任单位：各设区市人民政府，省财政厅、省国资委、省发展改革委、人民银行南京分行、江苏银保监局、江苏证监局、财政部江苏监管局等）

五、防范化解债务风险

（十一）突出抓好债券领域兑付风险防范

各地政府要把抓好债券领域风险防控摆上重要位置，认真落债券领域风险防范处置专项工作机制，切实承担属地责任，建立健全发行指导、风险监测、异动预警、协同处置机制，持续做好风险排查、分析研判、兑付提示、舆情管控，督促融资平台公司信用类债券按期兑付、周转接续，坚决杜绝恶性债券违约事件和逃废债等违法违规行为。（责任单位：各设区市人民政府，省债券领域风险防范处置专项工作机制成员单位等）

（十二）有力推动弱资质平台公司风险防范关口前移

各地政府要重点关注货币政策、财政政策和金融监管政策变化，对债务风险较大的县级和市场主体评级AA级以下的融资平台公司，推动资产重组，做大资产规模，指导科学确定融资路径，协调推进投融资平衡，综合运用各类金融避险工具，建立“一企一策”风险应急处置预案，提前做好风险防范缓释等工作。（责任单位：各设区市人民政府，省财政厅、省国资委、省发展改革委、人民银行南京分行、江苏证监局、省地方金融监管局等）

（十三）鼓励建立市场化债务风险平滑帮扶机制

有条件的地方政府可协调国有企业、金融机构、其他社会资本等，设立市场化的债务风险化解基金或周转金。鼓励大型国有商业银行、省属法人金融机构等参与建立债券领域投资发行平准机制，支持本地区融资平台公司偿还到期债务的资金周转。鼓励金融资产管理公司按照市场化、法治化原则参与融资平台公司债务实质性重组，整体帮助化解风险。（责任单位：各设区市人民政府，省财政厅、省国资委、省地方金融监管局、省发展改革委、人民银行南京分行、江苏银保监局、江苏证监局等）

六、落实投融资管理责任

（十四）明确责任主体

融资平台公司是投融资行为的决策主体、执行主体和责任主体，要完善股权结构、优化治理机制、履行偿债义务，实现投融资行为长期可持续。各地政府要督促融资平台公司按照制度要求、风险类别和投融资规模，规范履行“三重一大”决策制度和审批程序，建立投融资管理责任链，严把关键环节，明确各环节责任主体，健全投融资管理责任制。（责任单位：各设区市人民政府，省财政厅、省国资委、省发展改革委等）

（十五）强化审计监督

各级审计部门要加大融资平台公司投融资行为的审计监督力度。在地方党政主要领导干部和融资平台公司主要领导人员经济责任审计等项目中，关注企业投融资政策执行、决策程序、融资规模和成本控制、风险防控、资金使用等情况，同时关注企业对外担保和对外借款事项，注重揭示风险和问题，促进企业规范投融资行为，有效防范风险。（责任单位：各设区市人民政府，省审计厅、财政部江苏监管局、审计署驻南京特派办等）

（十六）严肃责任追究

融资平台公司主要责任人因渎职失职造成国有资产损失、引发重大风险以及恶意逃废债等严重问题的，任免机关、单位要依法给予处分，需要移送纪检监察机关处理的，及时移送。各地政府、监管部门发现公职人员存在利用平台进行内外勾结、利益输送、谋取私利等行为，应及时移送纪检监察机关处理。（责任单位：各设区市人民政府，省国资委、省财政厅、省发展改革委、省纪委监委机关、省审计厅、省法院、省检察院、省公安厅等）

本意见中对融资平台公司的有关指标要求，原则上按合并报表口径。

江苏省人民政府办公厅

2021年5月4日

吴明明律师

汇业常州办公室主任

北京交通大学首期领军人才、常州市天宁区商务领军人才、法学硕士、美国北阿拉巴马大学EMBA、上市公司独立董事资格证、基金从业资格证

专业领域：企业合规|投融资并购重组|资本市场

著作：《图解股权——法律实务操作要点与难点》