区域透视 | 园区应如何构建营商环境评价体系
编者按
自世界银行发布营商环境报告以来，各国际组织、各国政府运用不同方法对国家或地区的营商环境进行了大量的定性与定量研究。本文通过分析世界银行《营商环境报告》评价体系与国家发改委等部门《中国营商环境试评价方案》的评价体系，提出针对园区的“六维”营商环境评估体系。
一、世界银行《营商环境报告》评价体系分析
2001年世界银行为推动全球经济体改善商业环境、提升监管效率，成立了营商环境项目组，构建营商环境指标评价体系。自2003年开始，世界银行每年发布一次《营商环境报告》，主要围绕企业全生命周期的影响因素，从开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、纳税、跨境贸易、获得信贷、保护少数投资者、合同执行、破产办理和劳动力市场监管11个方面，对全球190个经济体展开营商环境评估，其中在中国主要监测北京和上海两个城市，权重各占45%和55%。
表1：《营商环境报告》的11个评价领域
世界银行营商环境评价体系在设计上尽量兼顾全球各地多样化的发展环境，旨在从政府如何实施监管和私营企业如何实地操作这两方面，构建一种易于复制的商业监管衡量方式。因此世界银行营商环境评价指标具有以下两个设计假设：
一是假设同一经济体内不同区域的企业面临完全相同的发展环境。《营商环境报告》研究的对象是经济体中最大的商业城市，对于人口超过1亿的经济体，研究覆盖面扩展至前两大商业城市。但现实情况是，一个国家的商业法规及其执行情况往往存在显著的地区差异，特别是在大型经济体之中。
二是假设信息完全对称和零道德风险，即企业家了解并遵守适用的法规。但是在实践中企业家可能不知道相关法律或者如何遵守法规，也可能在知情的前提下有意采取某些规避措施以降低成本。比如为了避开特别繁重的监管手续，企业有可能选择贿赂或者其他非正式行为。
此外，世界银行营商环境评价体系还在其他方面具有一定局限性，包括未评估市场规模、金融市场的稳健性和深度、宏观经济状况、外国投资、国内安全或政治稳定等宏观因素对企业发展的影响，未涵盖与私营部门发展或者成长有关的所有领域。
表2：世界银行营商环境评价体系的优势与局限
二、国家发改委等部门《中国营商环境试评价方案》评价体系分析
2018年1月3日，李克强总理主持国务院常务会议明确提出要建立我国营商环境评价机制。国家发展改革委会同有关部门和单位围绕“办事流程、影响因素、实际效果”，初步建立“中国营商环境评价指标体系”。该指标体系包括了覆盖企业全生命周期、企业投资环境、城市高质量发展水平指标3个维度，共有23项一级指标和106项二级指标。国家发改委组织对北京、上海、深圳、厦门等12个城市开展了首批试评价，并在此基础上进行了必要的指标调整和修订，随后又在天津、重庆、广州、南京、三亚等10个城市进行第二批试评价；预计2019年将在直辖市、省会城市、计划单列市、部分地级市开展营商环境评价；到2020年，要在全国地级及以上城市开展营商环境评价。
《中国营商环境试评价方案》在借鉴世界银行《营商环境报告》指标体系的基础上,结合中国实际情况，构建了具有中国特色的营商环境评价体系，主要体现在三个方面。
一是具有国际可比性。中国营商环境评价体系完整吸收借鉴了世界银行11项指标，评价指标落实到可量化、可比较的程序、时间和费用上，并采用国际通用的前沿距离得分法和营商便利度排名，按等权重方法进行计算，评价方法与世界银行一致。
二是结合我国实际情况。该评价体系剔除了与国情明显不符的内容，增加获得用水、获得用气等符合中国国情的评价指标，增加企业投资环境、城市高质量发展水平指标，综合评估投资贸易便利度和长期投资吸引力。
三是强调数据客观真实。在沿用世界银行方法的基础上，《中国营商环境试评价方案》更强调以实际案例作为支撑，获取数据采用实际填报与模拟填报相结合、交叉验证与第三方核验相印证的方法，更加强调数据真实准确可用。
三、适用于园区的“六维”营商环境评价体系
当前我国高新区、产业园区等区域积极推动营商环境改善，在行政效能提升、税务流程优化、基层服务改善、行政执法规范等多个方面集中发力，同时也开始从园区层面探索构建营商评价体系，为高新区、产业园区等区域优化营商环境提供工作抓手。我们认为基于园区本身的区域特点和现行政策改革条件，应以定量指标为主导，从六个维度综合考量园区的营商环境。
首先，园区作为招商引资和产业承接的载体，对营商环境建设最为敏感，营商环境的好坏直接影响到园区的招商引资工作；其次，产业园区是各类企业、人才、技术、资金等要素集聚地，对营商环境的改善需求最为迫切；最后，园区的空间较为封闭，范围较为固定，且具有先行先试的政策创新优势，园区内部营商环境优化相对而言更具有操作性。因此，我们认为园区营商环境评价不同于一个国家、一个城市的营商环境评价，更应该突出指标可量化和可落地的特性，暨指标体系设计应尽量从成本、时间以及数量等易测量与可量化的方面进行评价，通过具体的数据使优化营商环境过程中需要解决的显示问题凸显出来，做到有的放矢，推动园区成为企业发展栖息地。
在综合考虑指标设计的系统性、有效性和可操作性的基础上，结合世界银行《营商环境报告》和国家发改委《中国营商环境试评价方案》以及园区实际情况，采用以定量指标为主的评价方式，从政务环境评估、开放环境评估、成本环境评估、要素环境评估、社会环境评估、法治环境评估六个维度构建园区营商环境评价指标体系。
图：六维营商环境评价结构图
政务环境评估：政务环境评估主要衡量企业开办、生产经营等过程中涉及到政务审批的便利度，重点评估企业开办、财产登记、施工许可等方面所需花费的时间与成本，从而为政府优化政务服务、提升行政效能提供依据。
开放环境评估：开放环境评估主要衡量地区对外开放水平与企业跨国贸易投资的便利度，重点评估进出口通关所需花费的时间与费用、市场竞争开放度以及市场准入开放度等方面，从而为构造开放有序公平竞争的开放型市场环境提供依据。
成本环境评估：成本环境评估主要衡量企业生产经营过程中各类要素获取的成本，重点评估企业生产经营过程中土地成本、劳动力成本、物流成本、水电气成本、税收成本等方面的支出，从而为政府推进供给侧结构性改革降低实体经济企业成本提供依据。
要素环境评估：要素环境主要衡量资金、人才、技术等高端资源要素对实体经济企业的支持力度，重点评估贷款融资利率、人才引进数量、科研投入经费、创业服务机构数量等方面，从而为地区加快提升高端资源要素配置能力提供依据。
社会环境评估：社会环境主要衡量地区生态宜居环境以及城市生活工作便利度，重点评估基础设施完善度、教育环境、医疗环境、文化环境、生态环境等方面，为打造宜业宜商宜居的城市提供依据。
法治环境评估：法治环境主要衡量地区法治完善度和法律服务水平，重点评估解决纠纷便利度、法律机构服务数量、知识产权保护力度等方面，为打造法制环境新高地提供依据。
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