李志青等：广东省环境经济政策评估分析（2015-2016）
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广东省环境经济政策评估分析（2015-2016）
李志青 陈依佳 邓凡 赵紫芸
（复旦大学经济学院，上海，200433）
来源：《中国环境管理》2017.2
摘要：为了把握广东省作为一个经济大省的环境经济政策整体绩效，本文以广东省2015-2016年执行的环境经济政策为主要研究对象，利用内容分析法、政策量化赋值法和统计分析法等方法从完整性、明确性、可执行性、协调性、成果性五个维度对环节经济政策进行了绩效评估分析。综合指标分析结果与实际数据分析，我们发现广东省环境经济政策走在国家前列且正在不断完善，目前更侧重于公共财政政策与排放权交易、绿色贸易及市场政策，最后我们针对广东省环境经济政策的不足提出了相应的建议与展望。
关键词：环境经济政策 政策评估 广东省
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引 言
随着中国经济的快速发展，不合理的经济发展模式带来的环境问题日益凸显，并逐渐引起各方重视。广东作为我国的经济发展大省，近年来越发强调完善环保市场体系、健全绿色经济政策的重要性，始终把环境保护放在事关经济社会发展全局的战略位置，在“十二五”期间，全省经济保持中高速增长的同时，环境质量也明显改善1。
进入21世纪，广东省在环境经济政策领域的发展决心与执行成效日益显著。2001年6月，广东省首次出台《广东省省级环境保护专项资金使用管理办法》，对环境保护的公共财政政策进行了详尽清晰的说明；同时，广东省也注重追踪国家环境经济政策的发展，2003年7月1日起，我国施行《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理办法》，广东省在实施国家政策落地的情况下，又结合省内发展情况与政策实施效果，于2007年制定《广东省排污费征收使用管理办法》与《广东省排污许可证管理办法》，进一步完善广东省排污费征收体系；此外，随着时间推移，广东省开始完善环境经济政策的整体构建，从建设第三方治理市场到建设排污权交易市场，从扶持环保产业到创新绿色金融，从公开企业环境信息到规范环保主管部门奖惩制度，一个涉及多部门、跨越多领域的环境经济政策体系日渐成型。
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文献综述
环境经济政策是指在保护环境的过程中采用“基于市场”的系列工具和手段，在整个环境政策框架中从属于经济政策的范畴，从而区别于其他或基于法律，或基于行政的环境规制和工具。根据以往的研究，一般而言，基于市场的环境经济政策主要包括税费、补贴、排污权交易、押金返回等传统政策工具和手段6，对各国调节和改善环境质量发挥了重要的作用7。
自各国开展环境经济政策工具实践以来，开展相应的政策评估便提上了议事日程，其必要性在于“环境政策评估对于改进环境政策的设计，克服环境政策运行中的弊端和障碍，增强环境政策的活力和效益，提高环境政策效率水平具有十分重要的作用。”，以及“作为以后制定另外的环境政策的有用借鉴，从而提高将来政策的执行效果。”
学术界对广东省环境经济政策的研究十分有限，且针对具体政策分析的文献多数集中于近年来引人注目的碳交易领域。
除了碳市场领域，也有学者对排污费政策进行研究。研究指出广东省环境形势依然十分严峻，完善排污费政策、创新排污费征收标准十分必要，并从完善排污费征收标准政策角度提出建议；以及运用政策评估中的倾向线投射点与实际点比较法,对比分析了1996—2005年条例实施前后广东省的排污费和主要污染物排放量关系，并提出现行排污收费制度作进一步改革的建议。
本文将着眼于广东省环境经济政策的制定、发布及执行情况，通过收集、整理、归纳相关政策内容与执行效果，建立环境经济政策绩效水平评估体系，对广东省环境经济政策进行评估与分析，并为广东省未来的环境经济政策提出建议。
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评估方法和指标体系
本文搜集了2015-2016年期间实施的广东省环境经济政策共43条（部分发布于2014年），包括由国家颁布广东省落地实施、广东省颁布、广东省深圳市颁布的环境经济政策，全面涵盖了公共财政政策、绿色金融政策、排放权交易绿色贸易及市场政策、环保产业政策和其他配套措施和监督五大类别。本文主要以环境公共投资、碳市场成交数量与成交金额、企业环境信用评价结果、二氧化硫排放量及排污费等数据，以衡量广东省环境经济政策在重要领域的执行情况。本文所采用的环境经济政策分类标准如表1所示。
3.1 环境经济政策绩效评估指标体系
为了对环境经济政策绩效水平进行客观量化评估，本研究建立了包含定性与定量指标的评估指标体系。其中一级指标有5个，分别为政策的完整性、政策的明确性、政策的可执行性、政策的协调性、政策的成果性；二级指标有14个，分别为数量、系统性、政策目标、内容详实、使用方法、具体措施、奖惩机制、时间安排、实施细则、与中央部门衔接、与其他部门衔接、与其他地方衔接、数量超过、制度成果。具体指标及衡量标准见表3-2。
3.2 环境经济政策评分方法及评分标准
本文的核心评估方法是内容分析法、政策量化赋值法和统计分析法。内容分析法指对环境经济政策进行收集、编码、归类，提取关键词，理解内容等；政策量化赋值法是指建立量化操作手册，并以此对政策进行赋值，本研究中各指标打分赋值标准见表3；统计分析法体现在利用软件对环境经济政策性质及执行成果数据进行数量统计，计算出相关数据并分析讨论。
14个二级指标最高得分为5分，每个二级指标权重相同，合计70分，按等比例可折算为100分计分制。即
EEP i，70代表的是第i个环境经济政策在70分计分制下的得分,EEP i，100代表的是第i个环境经济政策在100分计分制下的得分；Gi，1、Gi，2……G i，14代表的是第i个环境经济政策该二级指标下的得分。
本文将对评分结果进行统计分析，衡量广东省各类环境经济政策内容绩效水平差异，以及对广东省环境数据进行统计分析，呈现广东省环境经济政策执行效果绩效水平。
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结果与讨论
4.1 评分结果统计分析
4.1.1 不同政策的得分差异
不同的二级政策所得的绩效得分差异较大。建立排污权有偿使用和交易制度、环保费征收分数最高，分别为85.7和80.0；政策产业准入政策、环境资本核算、绿色金融产品的建设与创新分值最低，分别为42.9，44.3和45.7，此三项政策的共同点是政策完整性（包括数量和系统性）得分非常低，说明该领域政策不足。
此外，可发现对于同一性质而言，不同政策绩效水平差异较大。如在总分百分制情况下，“可执行性”的分数区间在7.1-24.3之间波动，相差3倍有余；“完整性”的分数区间在2.9-14.3之间波动，相差近5倍。
通过对每个一级分类的3个二级分类求平均值汇总，得到一级分类环境经济政策的评分，结果如图1。“公共财政政策”和“排放权交易、绿色贸易及市场政策”依旧得分高，且在完整性、明确性、可执行性、协调性、成果性五个维度上均高于平均水平。
4.1.2不同政策中的得分差异
纵观五项一级分类环境经济政策，明确性（包括环境目标、内容详实、使用方法）这一指标在各项政策的总体实现情况最佳，其平均得分占总分百分比高达78.22%，而其他四项得分占总分百分比均低于65%。其次，在同一衡量维度中，不同政策之间差异较大，以政策完整性维度为例，“公共财政政策”“排放权交易、绿色贸易及市场政策”和“其他配套与监督措施”得分明显高于“绿色金融政策”和“环保产业政策”。
4.2 环境经济政策绩效统计分析
4.2.1 环境保护的公共投资
广东省节能环保支出呈逐年递增趋势，2015年广东省节能环保支出达39520.54万元，相比2014年的31979.62万元增长23.58%；2015年节能环保支出占总支出的比例为60.95%，相比2014年的63.66%略有下降（注：数据来源：广东省环境保护厅，《2014年度广东省环境保护厅年度决算公开》与《2015年度广东省环境保护厅决算公开》）。广东省财政厅与环境保护厅于2014年5月印发的《广东省省级环境保护专项资金使用管理办法》，并辅以治污保洁、农村环保和水质保护的专项资金使用管理办法细则，对资金使用原则做出了明确的规定。
环保专项资金向提高绩效和改善环境质量调整，对环境保护的支持力度进一步增大。如广东省财政厅环境专项资金计划所示，广东省水污染防治2016年计划支出40550万元，占土壤污染防治、农村节能减排、大气污染防治、水污染防治四项总资金比例达41.38%。此外，广东省2016年土壤污染防治环境专项计划资金明显增长，为32961万元，占四项总资金比为33.63%，仅次于水污染防治专项资金。自2013年开始广东整合各项大气污染治理资金形成的专项大气污染防治专项资金，规模也逐年增大。2016年广东省财政厅大气污染防治专项资金为19400万元，占比为19.79%。总体来看，专项资金的使用正在逐步优化，需要加快建立全面的基于绩效导向的专项资金分配机制与奖惩机制，并实现与地方环境目标改善要求挂钩，也要创新专项资金的使用方式，发挥专项资金的引导和杠杆作用，采取设立环境基金、向PPP倾斜等方式，调到市场资本的积极性。
4.2.2 环保费征收
自2014年国家发展改革委、财政部和环境保护厅联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》后，各地积极落实国家政策提高排污费征收标准。以深圳市为例，2016年7月下旬至8月中旬，深圳人居委对2012年6月至2016年6月全市排污费征缴情况开展了稽查。从稽查结果来看，各单位对排污费征收工作比较重视，都能按照排污费征收的相关规定和标准征收排污费，没有发现减征、免征、协商收费、定额收费以及擅自降低或者提高排污费标准等违规情况。除极少部分企业因倒闭关门、搬迁等原因未缴纳排污费外，企业基本上能依法、及时、足额缴纳排污费，全市排污费缴款率为99.6%。同期广东省二氧化硫排放量与排污费同增同减趋势，说明减征、免征、协商收费等现象很好地被控制，能按标准严格收费。
4.2.3 排污权有偿使用和交易制度
排污权有偿使用制度探索在不断深化，广东省包含两个交易试点，分别是广州碳排放交易所和深圳碳排放交易所。以深圳市碳排放交易所实行的《深圳市碳排放交易管理暂行办法》为例，涉及到配额管理，量化、报告、核查与履约，碳排放权登记和碳排放权交易等各个方面，碳排放交易规则较为健全。
随着地方排污权交易试点探索的不断深化，一些突出问题逐步显现，需要在下一步改革中予以解决，特别是需要国家相关政策对一些共性问题予以规范，包括排污权交易的法律支撑不足，排污权市场环境不完善，与相关政策特别是总量控制政策、许可证政策之间的协调性有所欠缺，排污权核定和监管体系不到位，排污权交易机构的资质能力与碳排放协同推进等问题。
4.2.4其他二级环境经济政策
除了环境保护的公共投资和环保费征收，排污权有偿使用和交易制度，其他二级分类环境经济政策均尚有欠缺。
图2展示了2007-2015年广东省环境保护厅披露的企业信用评价情况，根据企业信用等级由高到低分别环保诚信企业（绿牌），环保良好企业（蓝牌），环保警示企业（黄牌）和环保不良企业（红牌）。除去未找到2014年相关披露数据外，从图中我们可以看出环保诚信企业占绝大多数，只有极少数的环保警示企业和环保不良企业。且环保诚信企业数量逐年递增，说明核查的企业数量逐年增长，信息披露逐渐成为一种趋势。另外，2015年第一次出现了环保良好企业，说明根据企业信用等级对企业分级更加细化，更加贴近实际。然而环保警示企业和环保不良企业也逐年递增，说明仍需加大信息披露制度，鼓励各行各业的企业接受人民群众的监督。
“绿色金融政策”也是广东省环境经济政策的一大重点。广东省通过积极探索创新，已经走在绿色金融创新的前列。近年来，广东省以碳金融创新为切入口，推出了碳排放权远期交易、碳附加资产证券化、碳排放配额抵押融资、回购融资、绿色债券、绿色融资租赁等多个绿色金融业务，并有数个融资项目已经落地，有效引导社会资源分布，对推动绿色发展起到了重要的导向、促进作用。当前广东碳金融创新实践已在全国碳试点中走在前列，为广东排空企业和投资机构参与塘市场提供了多样化的工具，极大地促进了碳市场的发展。
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结论与建议
5.1 结论
总体上看，广东省环境经济政策体系正在逐步完善，环境经济政策试点工作在深化、涉及领域逐渐扩大，在节能减排和环境质量改善中越来越发挥重要作用。；
从政策内容评分来看，不同类别的环境经济政策绩效水平差异较大，公共财政政策和排放权交易、绿色贸易及市场政策的绩效水平较高，而绿色金融政策亟需进一步完善；
从政策实行现状来看，广东省环境经济政策一方面依赖于传统的环保财政支出，紧跟国家步伐，在大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治和农村节能减排方面丝毫不松懈；另一方面，作为碳排放权交易试点，以碳金融创新为切入口，勇于创新，敢于创新，广州碳交易所创新地推出了全国首个绿色金融服务平台——广碳绿金，通过这一平台，不仅可以整合与绿色金融相关的信贷、债券、股权交易、基金、融资租赁和资产证券化等产品，还可以实现企业与相关金融机构的对接，大大加快绿色金融政策落地的速度。
5.2 建议
传统与创新的结合，广东省环境经济政策的使用为全国其他地方做了很好的典范，然而尽管如此，仍有许多方面需要不断加强完善。
首先应当提高政策的协调性，包括与中央部门衔接、与其他部门衔接、与其他地方衔接。国家发布相关政策应及时落地到省市，省级之间相互学习相互促进，省内各部门之间相互支持协调工作，各地方企业之间要结合实际相互借鉴，提高协调性有利于环境经济政策的不断完善与深入。
其次，从政策执行性维度来看，在政策制定的过程中，需要更加结合广东省的环境经济状况，各部门之间分工明确，提高政策的可执行性，资金使用规则明细化，保证资金流通过程绿色透明，这样才确保政策能够落实到位，真正的给广东省带来绿色发展。
最后，在环境经济政策相关的配套与监督措施上，也要加大力度。“环境资本核算”和“环境信用和信息”都是非常有效的政策，然后目前仍未引起足够的重视。通过资产负债表的披露和企业环境信用评级，鼓励企业自觉接受监督，倡导透明化、绿色化风气，有利于从根本上改善环境经济政策的实施效率，此外政策“环境奖惩”利用价格信息对环保市场进行调节也是不可或缺的。
在下一步的研究中，从时间维度出发，需要进一步归类、分析每年广东省环境经济政策的发布于执行情况，总结出广东省环境经济政策的发展历史，检验其长期的执行效果；从空间维度上来看，有必要对全国多个省市进行环境经济政策研究，并进行评估、分析、比较，了解各省市之间环境经济政策的差异与执行效果的优劣，为我国构建完善的环境经济政策提供理论支持。
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参考文献
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本文作者：
陈依佳，复旦大学环境科学与工程系，硕士研究生，上海市邯郸路220号，200433。
邓凡，复旦大学经济学院，硕士研究生，上海市国权路600号，200433。
赵紫芸，复旦大学经济学院，硕士研究生，上海市国权路600号，200433。
责任作者：李志青，男，经济学博士，助理教授，复旦大学环境经济研究中心副主任，主要研究方向为环境经济学、环境经济政策等，zhiqingli@fudan.edu.cn。
环境经济观察
从经济学视角关注资源环境问题。