政府采购需求调查国际经验的启示
■ 张雨蒙
采购需求连接着项目评审、合同签订和履约验收，直接决定着采购目标的实现。需求制定不合理可能导致评审因素设置不科学，进一步影响采购质量和效率，最终引发项目被质疑、投诉。因此，需求制定之前需要进行市场调查，但采购人可能囿于自身知识水平或调查的数量和范围的限制对采购标的的市场技术、水平、供应、价格等了解较少，也可能缺乏开展调查的激励，导致重要指标测算不合理、预算金额偏差严重等问题时常出现，有时在调查不充分的前提下轻信供应商的报价和技术标准，影响采购目标实现。
为落实《深化政府采购制度改革方案》中关于加强政府采购需求管理的有关要求，财政部制定了《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》于今年7月1日起正式实施。《办法》的出台将规范需求管理的流程，提升采购人员的专业能力，优化政府采购的外部环境。
在编制采购需求和政府采购实施计划之前，采购人需要了解市场状况。此前，政府采购领域有“市场调查”相关概念，本次《办法》提出了“需求调查”这一新概念。需求调查作为需求管理工作中重要的一环，有利于采购人了解采购对象的市场状况、采购可能涉及的后续工作等。《办法》第十条规定，需求调查的内容包括“相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况”，调查方式包括“咨询、论证、问卷调查”等。
《办法》中规定需要开展需求调查的对象多为金额较大、社会影响较广的项目，其重要性不言而喻。过去的市场调查存在不受重视、效果较差等问题，在《办法》出台之际，需求管理工作日益受到重视，需求调查也将逐渐规范化和系统化。而如何做好我国政府采购的需求调查工作还是有待研究的问题。本文将探讨世界各国政府采购市场调查的实践，为我国需求调查提供经验借鉴。
各国政府采购市场调查的实践
很多国家，尤其是政府采购制度较为完善的国家，政府采购都有类似需求调查的环节，一般被称为市场调查（market research）。下面通过几个维度介绍一些国家的市场调查情况。
维度一：市场调查的主体。英国对于政府采购人员的职业道德和专业水平有很高的要求，明确了采购人开展市场调查的主体责任，要求采购人了解采购产品的外在特性和内在品质，例如生产过程、成本、是否使用环保材料等，对潜在供应商进行全面评估，通过问卷调查、实地考察等了解其生存能力、生产能力、金融稳定性等，调查供应商的供应能力、质量保障，避免后续出现问题。此外，充分发挥集中采购机构的专业优势以达到“量大从优”的效果。集中采购凸显了需求调查的重要性，也提高了调查的性价比，更有利于达到采购目标。
美国也十分重视采购人在市场调查中的重要作用。在国防部采购中，规定国防部采购人员进行价格分析方面的市场研究，保证采购产品或服务的价格合理性。此外，要求国防部长为负责市场研究的雇员提供强制性培训，提供市场调查主题，教授开展和记录市场调查的最佳方式，建立标准流程和报告方法以便调查结果在整个部门留存和共享。
维度二：市场调查的情形和内容。在美国政府采购法律体系中，市场调查是采购流程中重要的一环。根据规划和招标要求，在准备采购阶段进行市场调查。市场调查由采购人根据实际情况考虑是否开展，时间点为采购机构为采购制定规范之前，以及在制定投标书或建议书之前；采购人应当使用市场调查结果确定市场上是否有满足政府需求的产品，或者是否可以加工市场上的产品以达到政府的需求；采购人不得要求潜在供应商提供后续采购阶段需要的信息；采购人按照采购规模和复杂性灵活进行市场调查等。
联邦采购法中对于市场调查的情形、内容等做了更为明确的规定。联邦采购法提到，市场调查的开展取决于紧迫性、项目价值、复杂性、过去的经验等。如果信息仍然是最新的、准确的和相关的，可以使用18 个月内进行的市场调查结果。市场调查首先要明确采购对象是否可以在市场上直接获取、是否可以由市场上某种商品进行加工、是否是专门用于政府目的的物品。若采购对象不能在市场上直接获得，需要考虑定制、加工物品等的可行性、时间周期、金钱成本等。此外，还需要进一步了解采购产品或服务的保修、折扣等，考虑合同的性质和风险。对于采购对象，要明确法律法规的要求，考虑是否可以采购节能、环保物品，是否可以由中小企业以公平的市场价格满足政府需求。对于潜在供应商，考虑其分销和供货能力，估计成本和替代安排。
维度三：市场调查的方式和工具。美国联邦采购法提出了市场调查的技术手段，包括向政府和行业中具备相关知识的个人了解市场情况，参考最近为满足类似或相同要求而进行的市场研究的结果，在期刊或出版物上发布正式的信息请求，在机构间合同目录（ICD）网站查询合同和其他采购工具数据库，参与行业、采购人和客户之间的交流，从其他机构、行业协会或其他来源获取类似物品的来源清单，查看制造商、分销商和经销商提供的目录和产品资料，在采购前期举行交流会议或预征集会议让潜在要约人参与，查询联邦采购数据系统和小企业管理局的动态等。
英国政府采购从信息公开向数据开放的转变较为成功。开放政府数据（Open Government Data，OGD）释放了数据的社会和商业价值，为市场调查提供了丰富的资源。OGD由开放合同合作组织和万维网基金会联合开发，得到了世界银行项目的资助。通过定义一个通用的数据模型（Common Data Model），实现政府采购过程从规划、招标到中标、合同以及实施所有阶段的数据和文档的披露，有利于对合同数据进行深入分析。采购人在进行市场调查时，可以查看合同数据以及参考规划环节市场调研的相关内容。英国政府建设了提供开放合同数据服务的合同查找器，用户可以利用关键词、合同地点、公告类型进行搜索，十分便捷且无限制。
韩国KONEPS系统由中央集中采购机构创建，功能覆盖招投标、合同、支付和 K-MAS（Korean Multiple Award Schedule）商城直接采购四部分，提高了采购效率和安全性，降低了采购成本。KONEPS在运行期间积累了很多采购数据，具有统计分析意义和大数据价值。由于其信息公开彻底，不设查询门槛，招标详细内容、结果和合同详细内容全部可以获取，还可以查询采购单位名称、负责人联系方式、潜在供应商以往交易的信誉评价等，是市场调查的有力工具。
国际经验的总结与借鉴
鉴于上述国家的经验做法，对我国政府采购需求调查工作提出以下五点建议。
第一，将需求调查纳入政府采购法律体系。《办法》提到了需求调查的内容、方式和情形，但规定比较笼统和模糊。可以考虑将需求调查上升为政府采购法律，阐明需求调查的目的，明确责任主体、需求调查的内容、方式、流程，为采购人开展此项工作提供基本的法律依据和指导。
第二，发挥采购人和第三方的作用。采购人是需求调查的主体，要促使其明确主体责任，树立职业道德，认真对待需求调查工作。此外，还须努力提升采购人素质和能力，开展市场调查培训，鼓励采购人学习和积累知识经验，关注采购人对采购数据信息的获取、分析，顺应政府采购电子化潮流。在需求调查阶段，鼓励采购人通过潜在要约人交流会、专家论证等方式引入第三方，听取他们的想法和意见。
第三，拓展需求调查的内容。通过需求调查，除了要了解市场情况、相关法律法规、供应商信息等，还可以在此阶段关注政府采购的政策功能的可行性，这将更有利于落实鼓励节能环保企业发展、鼓励中小企业发展、鼓励创新等政策功能的发挥。对于开展需求调查的情形，不同国家有不同的规定，可以根据实践效果调整金额、项目标准。
第四，创新需求调查的方式。《办法》提到可以通过咨询、论证、问卷调查等方式进行需求调查，要求选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。《办法》列举的三种调查方式比较传统，主张采购人向专家、潜在供应商直接寻求答案。实际上，采购人可以灵活选择网络、期刊、交流会等多种方式，利用多元媒介，将采购人一对一进行调查转变为采购人一对多的搜集、征集信息，这不仅可以提高需求调查的广泛性、代表性，还可能带来调查效率的提高。
第五，完善需求调查的技术和工具。我国需求调查的技术和工具有待提升，采购人获取和利用采购信息的便利性有待加强。在大数据时代，可以尝试建立合同查找器这类平台，做好全流程采购数据信息的公开，便利招标和合同信息的获取和分析，使采购人可以参考历史合同信息和近期的市场调查结果等。
（本文作者系中央财经大学财政税务学院研究生）
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