煤矿建设项目全流程审批合规要点（上）
编者按
煤矿项目开发具有政策性强、涉及管理部门多、审批管理环节复杂、运作周期长等特点。一个煤矿建设项目，自取得探矿权开始至竣工验收结束取得安全生产许可证正式投产，需要办理诸多审批手续。近年来，随着行政机关简政放权、“放管服”改革的深入推进，煤矿建设项目审批管理发生了重大变革。其中，有的审批事项被削减，如取消开展项目前期工作的“路条”性文件、煤炭生产许可证；有的审批程序得到精简，如将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并；还有更多的是优化办理程序，如精减项目核准前审批要件，变串联办理为并联办理。
笔者根据煤矿建设项目管理相关法律法规政策，结合近年来行政机关简政放权、“放管服”改革实际情况，对煤矿建设项目审批管理中的合规要点进行梳理，以期为煤矿建设项目的依法依规开展提供参考。鉴于文章篇幅较长，本文将分两期刊发。
目录
一、煤矿建设项目核准前审批要件
二、煤矿建设项目核准程序要点
三、煤炭采矿权登记前置要件及程序要点
四、煤矿建设项目前期其他审批要件
五、煤矿建设项目开工及竣工投产前审批要件
一
煤矿建设项目核准前审批要件
（一）取得探矿权
探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权。
探矿权发证权限
长期以来我国煤炭探矿权实行部、省两级审批发证，《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号）按照勘查区块面积对部、省两级的发证权限进行了划分。2010年以后，原国土资源部陆续授权黑龙江、贵州、陕西、新疆等省区国土资源主管部门负责辖区内的全部煤炭矿业权出让审批。2019年12月31日，自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝2019﹞7号）规定，省级自然资源主管部门负责煤炭矿业权（探矿权和采矿权）出让、登记。
探矿权取得方式
一是出让方式取得。我国矿业权在出让方式上大体经历了从无偿行政审批，到以有偿行政审批为主、招拍挂市场竞争方式出让为辅，再到以招拍挂市场竞争方式出让为主、协议出让和行政审批为辅的三个阶段的变化。2019年自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》规定，全面推进矿业权竞争性出让。
（二）煤炭矿区总体规划的编制审批
依据《中华人民共和国煤炭法》等相关法律法规的规定，煤炭资源勘查开发必须编制矿区总体规划。经批准的煤炭矿区总体规划，是矿区煤炭资源开发的指导性文件，是煤炭矿业权设置、煤矿项目核准、建设、生产的基本依据。
01
矿区总体规划的编制
规划编制主体。煤炭矿区总体规划由省级发展改革委委托具有甲级煤炭工程咨询资质的单位编制。
（一）规划编制的依据、指导思想和原则；
（二）矿区概况，包括矿区位置、资源条件、勘查程度等；
（三）矿区开发目的和必要性，矿区开发对地区经济社会发展的作用和意义，煤炭市场前景和产品竞争力；
（四）矿区开发企业基本情况，生产和在建矿区应当说明矿区生产开发现状；
（五）矿区和井（矿）田范围确定依据，井田划分的技术经济比较；
（六）矿井（露天矿）建设规模、服务年限、开拓方式、井口位置和工业场地；
（七）矿区建设规模、均衡生产服务年限、煤炭资源补充勘查意见和矿井建设顺序；
（八）煤炭洗选加工，包括煤质特征、原煤可选性、产品利用方向、煤炭洗选加工及布局等；（九）矿区与煤伴生资源、煤层气（煤矿瓦斯）、矿井水和煤矸石等资源综合开发利用方案；
（十）外部建设条件，矿区铁路、公路、供电电源及供电方案、供水水源及供水方式、通讯等；
（十一）矿区总平面布置及辅助设施，包括矿区地面布置、建设用地、防洪排涝等；
（十二）矿区安全生产分析与灾害防治等；
（十三）矿区环境保护、水土保持和节能减排等；（十四）矿区劳动定员和矿区静态总投资；
（十五）规划矿井（露天矿）基本特征表、勘查程度图、井（矿）田划分图、矿区及井（矿）田拐点坐标表。
02
矿区总体规划的审批
审批权限。资源储量为中型、规划总规模300万吨／年及以上的矿区，其总体规划由矿区所在省级发展改革委会同省级煤炭行业管理等部门提出审查意见后，报国家发展改革委审批。煤炭资源储量为小型、规划总规模300万吨／年以下的矿区，其总体规划由省级发展改革委审批，报国家发展改革委备案。
（三）项目用地预审意见和选址意见书
用地预审申请和审查
根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号），需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。预审应当审查以下内容:1.建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；2.建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律、法规的规定；3.建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定;对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。国土资源主管部门完成审查后，出具预审意见。建设项目用地预审文件有效期为三年，已经预审的项目如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。
划拨用地须申请核发选址意见书
根据《中华人民共和国城乡规划法》《建设项目选址规划管理办法》（建规〔1991〕583号），需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。建设项目选址意见书内容应当包括建设项目的基本情况，建设项目规划选址的主要依据，建设项目选址、用地范围和具体规划要求。
（四）产能置换方案及批复
根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）、《国家发展改革委国家能源局国家煤矿安全监察局关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》（发改能源〔2016〕1602号）等规定，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。煤矿项目申请核准时，需提供产能置换方案，由项目核准机关按要求进行审核。
（五）社会稳定风险评估
《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）规定，项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。社会稳定风险评估报告是核准机关核准项目的重要依据。
（六）部分省份要求取得划定矿区范围批复
《国家发展和改革委员会办公厅、国土资源部办公厅关于做好煤炭资源开发规划管理工作的通知》（发改办能源〔2005〕1999号）规定，煤矿建设项目由国土资源主管部门划定煤矿矿区（井田）范围，发展改革主管部门核准煤矿项目后，由国土资源主管部门颁发采矿许可证。2017年3月，国家能源局印发《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》（国能法改〔2017〕88 号） ，明确指出“精简能源投资项目核准前置许可。能源投资项目核准只保留选址意见和用地（用海）预审作为前置条件，除法律法规明确规定的，各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件”。根据国家发展改革委、国家能源局最新发布的煤矿项目核准办事指南，煤矿项目核准申请材料中不再包含划定矿区范围批复。
二
煤矿建设项目核准程序要点
我国对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目，实行核准管理，煤矿项目属于《政府核准的投资项目目录（2016年本）》范围。
（一）
须核准的项目范围
根据《关于进一步加强煤矿建设项目安全管理的通知》（发改能源〔2010〕709号）要求，所有新建项目、改扩建项目、生产能力提高一个标准设计档次（不含一个标准设计档次）以上的技术改造（产业升级）项目和净增生产能力60万吨/年及以上的资源整合（兼并重组）项目，必须履行项目核准程序。
（二）
项目核准权限划分
根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，国家发展改革委负责国家规划矿区内新增年生产能力500万吨及以上煤炭开发项目核准，并报国务院备案；国家能源局负责国家规划矿区内新增年生产能力120万吨及以上、500万吨以下煤炭开发项目核准；国家规划矿区内的其余煤炭开发项目和一般煤炭开发项目由省级政府核准。
（三）
项目核准的审查和决定
委托评估。项目核准机关在正式受理项目申请报告后，需要评估的，应按照有关规定委托具有相应资质的工程咨询机构进行评估。项目核准机关在委托评估时，应当根据项目具体情况，提出评估重点，明确评估时限。接受委托的工程咨询机构应当在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。
（四）
项目核准效力及核准变更
核准效力。煤矿项目自核准机关出具项目核准文件２年内未开工建设，需要延期开工建设的，项目单位应当在2年期限届满的30个工作日前，向项目核准机关申请延期开工建设。项目核准机关应当自受理申请之日起30个工作日内，作出是否同意延期开工建设的决定。开工建设只能延期一次，期限最长不得超过 1年。在2年期限内未开工建设也未按照规定向项目核准机关申请延期的，项目核准文件自动失效。
三
煤炭采矿权登记前置要件及程序要点
《中华人民共和国矿产资源法》规定，探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。煤矿企业取得煤炭探矿权后，经过进一步地质勘查工作，具备探矿权转采矿权条件时，有权依法申请办理采矿权登记。
（一）
煤炭采矿权登记前置要件
（二）
煤炭采矿权登记程序要点
长期以来我国煤炭采矿权出让实行部、省两级审批发证，按照井田储量对部、省两级的发证权限进行划分。自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》规定，由省级自然资源主管部门负责煤炭采矿权出让、登记，自然资源部不再负责煤炭采矿权审批发证。
2.采矿权申请人的条件
《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》规定，采矿权申请人原则上应当为营利法人。《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿权人被吊销采矿许可证的，自采矿许可证被吊销之日起2年内不得再申请采矿权。
3.审批和发证
登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。需要采矿权申请人修改或者补充资料的，登记管理机关应当通知采矿权申请人限期修改或者补充。
准予采矿权新立登记后，申请人应申请注销原探矿权，并凭探矿权注销通知领取采矿许可证。采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。
