【建纬观点】从上海市首个集体土地入市建设租赁住宅项目分析上海市利用集体土地建设租赁住房政策
郑漪波
上海市建纬律师事务所不动产金融部律师，目前专注于基础设施建设、房地产开发及建设工程法律服务。曾为多家大型房地产开发企业提供房地产项目收并购法律服务、为多家大型施工企业提供建设工程全过程法律服务、为多个PPP项目政府方及社会资本方提供法律服务，同时在争议解决方面具有丰富的经验。
2017年8月21日，国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。在过去一年中，各试点城市紧锣密鼓地出台政策予以响应，部分城市已有具体项目落地。仅2017年，北京已确定了39个集体土地租赁住房项目，并已于2018年8月24日开工建设首个集体土地租赁住房项目。而直到2018年9月29日，上海市终于推出第一个集体土地入市建设租赁住宅项目。
笔者曾对13个试点城市利用集体建设用地建设租赁住房项目的政策进行对比和解析（【建纬观点】长租公寓系列之利用集体建设用地建设租赁住房项目政策解析），本文结合上海市推出的第一个集体土地入市建设租赁住宅项目，对上海市利用集体建设用地建设租赁住房项目的政策和特点进行深入分析。
我国《土地管理法》规定，除了符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的之外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于集体经营性建设用地入市的有关规定，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。试点期限至2018年12月31日。上述三十三个试点即包含上海市松江区，而松江区也是上海市唯一的试点区域。同时，上海市也是国土资源部、住房城乡建设部确定的第一批利用集体建设用地建设租赁住房试点城市之一。
基于以上两项政策，松江区成为了上海市唯一的可采取集体土地入市方式建设租赁住宅项目的区域。就全国范围而言，“双试点”地区仅有北京市大兴区、上海市松江区、广东省佛山市南海区和四川省郫县（现已更名为成都市郫都区），即仅以上地区可采用集体土地入市方式建设租赁住房项目。
从成为集体土地入市试点区域至今，松江区集体经营性建设用地入市地块仅3幅，其中前2幅（松江区永丰街道新城主城H单元H30-01号、H41-04号地块）的土地用途均为商办用地，第3幅即为本次推出的泗泾镇SJSB0001单元07-09号地块，这也是上海市首次通过土地市场推出的集体土地入市建设租赁住宅项目。
根据出让公告，该地块位于松江区泗泾镇，出让人为泗泾经济联合社，出让面积20166.7平方米，规划容积率2.0，土地用途为租赁住房（R4），出让年限为70年，拟建设租赁住房不低于825套。本次挂牌为无底价挂牌出让，但设立起始价，以增价方式竞价，起始价为人民币1.2503亿元。
对房地产开发企业而言，国家政策导向、如此低的土地价格，再加上政府各种政策的支持，利用集体土地建设租赁住房项目也许将成为今后不可或缺的投资方向。
我们认为，在上海市利用集体土地建设租赁住房项目，房地产开发企业应注意以下问题——
根据《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。在集体土地入市试点城市，集体经营性建设用地无需经过征收程序，可以由农民集体作为出让人，直接将土地使用权进行出让。根据松江区颁发的集体经营性建设用地入市“1+5”配套文件，可由农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，但出让方案应经集体经济组织成员或成员代表会议2/3以上同意。泗泾镇SJSB0001单元07-09号地块的出让人即为泗泾经济联合社。
根据各个试点城市制定的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，多数城市都将参与租赁住房建设和运营的企业限制于国有企业。上海市规划和国土资源管理局2017年11月1日印发的《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）》也规定，住房租赁市场前期培育阶段，租赁住房用地参照本市有关保障性住房用地供应方式实施土地供应，经市区政府部门认定后，采取定向挂牌方式供应，随着住房租赁市场建全完善，租赁住房用地应采取公开招拍挂方式出让。在事实上，在现阶段，无论是国有建设用地还是集体经营性建设用地，无论是土地直接出让还是采用土地作价入股等方式，各个试点城市的租赁住房项目也基本上由政府平台企业进行建设。
但是，根据泗泾镇SJSB0001单元07-09号地块的《挂牌出让须知》，中国境内的自然人、法人和其他组织均可申请竞买，这无疑为苦于“拿地难”的民营企业提供了一条可行道路。
全国人民代表大会常务委员会允许集体经营性建设用地使用权以出让、租赁、入股等方式入市。根据国土资源部、住房和城乡建设部印发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》以及各试点城市颁布的试点方案，企业可以通过联营、入股等方式建设运营集体土地租赁住房项目。北京市还曾经以协议方式出让多幅集体经营性建设用地用于建设租赁住房项目。根据松江区的规定，农村集体经营性建设用地入市形式包括使用权出让、租赁、作价入股等。但是，松江区已入市的3幅集体土地均采用出让方式，目前尚未试点作价入股方式。
松江区规定，入市地块应具备5项条件：
1.完成农村产权制度改革及集体建设用地所有权、使用权确权登记，持有集体建设用地所有权证，土地权属清晰、无争议；
2.符合控制性详细规划或村庄规划；
3.符合国家和本市产业政策、环保政策，符合农村集体经营性建设用地入市政策，具备开发条件；
4.无违法用地行为和司法机关依法裁定查封或其他形式限定土地权利的情形；
5.法律法规规定的其他条件。
此外，出让人应在出让前拟定出让方案，且出让方案应经集体经济组织成员或成员代表会议2/3以上同意。
对于租赁住房用地，无论是国有建设用地还是集体经营性建设用地，出让人均对受让人有自持的要求，即建成后的租赁住房，在土地出让年限内只租不售，只能由受让人整体持有。上海市对于“自持”有比较明确的规定：
1. 限制租赁住房物业整体或分割转让
上海市《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）》规定，受让人应在土地出让年限内持有租赁住房物业。租赁住房物业应全部用于社会化租赁，不得销售，不得整体或分割转让，不得分割办理不动产权证。对因破产、重组等特殊情形，需整体转让的，须经出让人或相关管理部门同意。
2. 限制项目公司股权结构及实际控制人变更
根据泗泾镇SJSB0001单元07-09号地块的《挂牌出让须知》，若土地竞买人竞得土地后需以项目公司进行开发建设的，须在竞买申请表中注明。独立竞买申请人，所注册成立的项目公司，必须100％独立出资成立，竞得后不得进行调整。两家以上的（含两家）多家联合竞买申请人，在联合竞买申请附表中，应当注明各方的投资比例。竞得后所注册成立的项目公司其投资主体和比例应与联合竞买申请附表中注明的相一致。即在土地竞买阶段，就必须明确项目公司的股东、持股比例及实际控制人。
此外，上海市《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）》还规定，受让人的出资比例、股权结构、实际控制人等应按照出让合同约定不得改变，确需改变的，需经出让人或相关管理部门同意。 07-09号地块的《出让预合同》约定，若受让人擅自改变出资比例、股权结构、实际控制人等，拒不整改的，出让人有权解除本合同，收回集体建设用地使用权。
3. 限制抵押物买受人的资格
根据上海市《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）》的规定，不但禁止受让人转让、销售租赁住房物业，即使是在租赁住房用地和房屋抵押的情况下，抵押权实现时，抵押物买受人资格也须经政府相关管理部门认定，符合租赁住房运营管理要求。
4. 通过对租赁期限和租金的限制禁止变相出售租赁住房物业
为防止受让人在租赁住房物业建成后，通过签订长期租赁合同、一次性收取高额租金等方式变相出售物业，出让人通常会在出让合同中对租赁住房物业的租赁期限和租金进行限制，如07-09号地块的《出让预合同》约定，该项目租约原则不超过 6 年，租金水平应不高于市场同类房源租金水平。
不同于国有建设用地，对于农村集体经营性建设用地，上海市规定，出让人和受让人在土地使用权期限内，均需受政府监管。07-09号地块的《挂牌出让须知》规定，土地竞得人应于签订《上海市农村集体经营性建设用地使用权出让合同》的同时，与出让人、区（县）规土部门（即为“监管人”）签订《上海市农村集体经营性建设用地使用权开发建设与利用监管协议》。该地块的监管事项包括：
1.建设管理要求，包括土地交付、开、竣工管理、土地用途、容积率、绿化率、公寓式办公、公寓式酒店、装配式建筑、是否方案建设等开发建设条件。监管部门为区规土局、绿化市容局、建委等。
2.功能管理要求，包括公共空间和保护建筑要求、引入行业、功能业态。监管部门为区规土局、区商务委。
3.运营要求，包括自持要求、物业运营。监管部门为区规土局、区房管局。
4.节能建筑和环境保护，包括资源能源节约要求、土壤及地下水。监管部门为区建委、区环保局。
5.转让管理要求，包括受让人的出资比例、股权结构、实际控制人。监管部门为区规土局、区市场监督管理局。
6.受让人按出让文件相关规定完成交易活动。监管部门为出让人、监管人、市土地交易市场。
本文作者：郑漪波