【建纬观点】10号文解读：春风又绿江南岸——面对10号文，PPP人会否更加从容？
作者简介
曹珊 全国律协建房委秘书长，财政部PPP入库专家，住建部市场监管司法律顾问，上海市建纬律师事务所副主任、PPP中心主任。
李志灵 上海市建纬律师事务所PPP中心律师，先后毕业于安徽大学、英国卡迪夫大学，均取得硕士学位，曾参与多个PPP项目的法律服务。
3月5日，李克强总理在2019年《政府工作报告》中提及“政府和社会资本合作”，他提出：“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作……”
“加快发展社会事业，更好保障和改善民生。今年财政收支平衡压力加大，但基本民生投入确保只增不减。支持社会力量增加非基本公共服务供给，满足群众多层次、多样化需求。”
3月7日，《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）印发。被业内人士广泛注意到的第一个亮点就是在文件的开篇对政府和社会资本合作的定位，即“在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署”。早在2013年，党的十九大就提出要深化投融资改革以及支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。2015年，国务院办公厅转发《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知（国办发（2015）42号文）提出在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》公布，其在“创新公共服务提供方式”这一小节中指出“能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”。2017年一系列严格的规范性文件曾一度让PPP市场陷入低迷，然而经历了2018年正本清源、回归初心的发展后，2019年，李克强总理又用《政府工作报告》给PPP人以信心。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作是2019年政府工作的重要内容之一。因此，10号文开篇对PPP模式的定位非常准确、切合时宜。
财办金【2017】92号文对PPP项目的影响至今也并没有完全消化。清退、整改这两个关系到项目生死存亡的关键词，在10号文中的再次出现不得不说足以令PPP业内人士再次绷紧神经。然而，由于情境已大不同，10号文比起在先的财办金【2017】92号文，虽则内容一脉相承为主，客观上却显得更加温和，同时其更多的传达了对于规范的PPP项目正面激励的信号。因为关于清退和整改的内容，绝大部分内容是对于92号文提出的负面清单的重申，部分增加了细化内容（如对于新签约项目不得使用政府性基金预算、国有资本经营预算作为项目运营补贴支出的规定）；关于项目资本金，其虽然强调是社会资本的自有资金，却没有再提“穿透”二字。在规范的同时，也用相当多的篇幅（第四、第五点）给与PPP鼓励和支持。总体说来，这是我们对10号文基调的认识。10号文作为一个新的政策，对于其内容不可不察，我们下文进行梳理。
各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则归纳了文件的二、三、四、五点的各条内容。
10号文提出了6个条件：
1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；
2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；
3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；
4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；
5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；
6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
我们认为对于规范的PPP项目，其罗列方式显然是未穷尽式的列举。为什么这么说？因为对比文件的第三大点“不得出现的行为”，我们会发现在对规范的PPP项目的列举中就缺少对于采购方式的描述，第三大点提出不得出现未经法定程序选择社会资本方。另外，关于第3个条件“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”，有业内人士认为此处是对92号文提出的建设成本至少有30%参与绩效考核的突破。我们认为这个观点有待商榷。从该条完整的内容来作语义理解，该条强调的是不得通过降低考核标准锁定、固化政府支出，而不是指建设成本100%与绩效考核结果挂钩。否则，国家政策的变动性如此之大，将严重挫伤投资者的信心。
正因此，在这份文件中，我们认为阅读重心也更应集中在新上政府付费项目应符合的审慎要求，以及加强项目规范实施不得出现的五类情形上。这五类不得出现的情形，整体上来说，是对财办金【2017】92号文（下简称为92号文）负面清单的重申。清退和整改的字眼让人联想到92号的内容与重拳威力。但是作为一个新的政策，其有自身的新的亮点。此处给与提示，我们下文会展开。
在PPP模式中，政府付费类项目由于更依赖财政资金，在92号文中就已经提出“审慎开展政府付费类项目”。10号文对于新上政府付费类项目追加的审慎新要求，可以看出一以贯之的政策倾向。值得特别指出的是，10号文对污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目的特别对待。
新上政府付费项目需满足的审慎要求如下：
1.财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；
2.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；
3.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。
对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
首先，我们解读审慎要求的第1点。5%的取值经过我们查找相关政策，并未找到具体的文件依据。但是，正如前文所述，92号文已经提出今后要审慎开展政府付费项目，5%的取值是政策审慎取向的具体体现。根据财政部政府和社会资本合作中心近日公开的《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年1月报》，全国PPP综合信息平台已启用PPP项目财政支出责任监测预警系统，动态监测PPP项目财政支出责任和财政承受能力情况，着力防范财政风险。该月报显示PPP管理库全部项目未来30年（2019年至2048年）的财政支出责任共计16.2万亿元，包括一般公共预算支出责任12.7万亿元、政府性基金支出责任3.5万亿元。全部项目支出责任高峰在2025年，为9,896亿元，其中一般公共预算支出责任7,606亿元。[1]我们认为10号文之所以提出财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目，是结合全国PPP综合信息平台的预警系统和具体数值测算出来的结果，应是有充分的统计学依据的。对于污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目的特别对待，是因为这类项目从资金交易环节和方式上看有政府付费的特征，但其实质上项目是有收入来源的，是向居民征收的污水处理费和垃圾处理费。此前，《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金〔2016〕90号）》已曾指出“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助”。
审慎要求的第2点是对于采购方式的要求。通常认为，PPP项目对于社会资本的采购方式有五种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购。显然，对于新上政府付费项目采购社会资本的方式，10号文排除了单一来源采购。此举，联系16字原则以及下文“营造规范发展的良好环境”可知，其强调采购方式的公开、公平、透明，也是为了鼓励民营企业、外资企业。
审慎要求的第3点，一般来说PPP项目合同中都会约定审计，但是否跟踪审计却在实践中做法不一。10号文在此特别强调指出加强跟踪审计，应该是结合PPP项目实践中多有出现的投资超概的现象给与的警示。投资超过概算的项目既加大政府方财政压力，也可能导致社会资本融资难度加大、成本增加、投资难以回收，同时也暴露了项目前期工作的普遍粗放。项目跟踪审计对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析和评价，旨在有效控制和真实反映建设项目的投资情况，维护合法权益，完善建设项目管理，提高投资收益。对PPP项目约定跟踪审计可以帮助投资人及时了解项目的投资情况，在需要作出调整、应对的时候，及时作出反应、以及与政府方沟通谈判，以免最后出现难以解决的实际投资严重超概问题。
最后，需要注意的是，“新上”的“新”是指10号文印发之后签订PPP项目合同还是指10号文印发之后入库的项目？若是新签订合同的项目，估计这个“新”在实践中可能会以倒签合同的形式予以规避。所以，还是建议有关部门对此应予以更细致的说明。
1. 确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。
2. 新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。
3. 建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
以上的第1点是重申。第2点正面回应了此前被反复探讨的问题，政府性基金预算、国有资本经营预算可不可以用来作为运营补贴支付给社会资本？10号文一出，以往实践中利用政府性基金预算、国有资本经营预算来避开占用一般公共预算支出红线比例的做法难以维系。尤其是片区开发PPP项目以及新型城镇化PPP项目由于资金缺口巨大，仅仅凭借受限于10%红线以内的一般公共预算支出的金额难以达到项目缺口补贴支付的要求。在项目设计上，已经签约的片区开发以及新型城镇化PPP项目往往都在项目缺口补贴上动用了政府性基金预算。10号文该款的规定对此类新项目的开展冲击力最大，对国家新型城镇化规划（2014－2020年）的推进可能会产生一定的影响。我们说该政策的如此限制是没有上位法依据的，使用政府性基金预算支付符合要求的PPP项目是符合我国预算法的规定的，所以建议之后能有细致说明，以帮助地方政府及社会资本方解惑，而不是一刀切。目前，可以考虑的是如何使用将政府性基金预算调入一般公共预算部分的资金，以及按照《预算稳定调节基金管理暂行办法》中的规定使用该资金。第3点提出的支出责任预警机制，以7%为界限，提出了应进行风险提示的制度安排。此前，我们也注意到部分省份为了规范PPP项目，对于PPP项目财政支出树立了自己的预警机制，比如浙江省提出建立政府和社会资本合作（PPP）项目财政支出责任台账制度，对财承占比超过8%的地区给予风险提示。[2]10号文之后，地方仍然可以建立自己的预警机制，但是预警红线显然不能低于7%。本轮PPP模式推行至今，可以想见，即便随着清库整改的常规化，越来越多的项目也逐渐更多地占用地方政府的财政空间。因此，设立7%为预警红线，是情理之中的必然之举。
在五个“不得”中，尤其以对第一个“不得”，即存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的；通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式由政府实际兜底项目投资建设运营风险的情形最为严厉。10号文要求对于这种项目，已入库的应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。严肃问责赋予了该条款足够的震慑力。并且，10号文已经通过对第一个“不得”的明确表述，定义了属于地方政府隐性债务的情形，即存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的；通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式由政府实际兜底项目投资建设运营风险的项目，所形成的财政支出责任。它与10号文第四点中的第（四）条提出的应予保障的合理支出形成对比，通过对10号文的把握，相信各界人士会更清晰的认识到PPP项目财政支出与地方政府隐性债务的区别，切不可将二者等同。这也是10号文的一大亮点。
第一个“不得”强调政府不得兜底项目投资建设运营风险，也是与文件第一部分对于规范PPP项目的正面描述契合的。说到底，要做PPP，政府方与社会资本都必须先意识到各自要独自承担的风险和共同承担的风险到底有哪些？界限到底在哪里？如何才能不碰政策红线。
第二个“不得”是从规范社会资本角度制定的。首先是本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得作为社会资本参与本级PPP项目。其次，再次强调社会资本方要承担项目建设、以及项目运营责任，并且政府支出事项应与项目产出绩效挂钩。尤其是对于各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得作为社会资本参与本级PPP项目的强调是该文件相比于92号新强调的负面清单，应特别关注。
第三个“不得”强调PPP项目必须要有的法定程序以及应通过物有所值评价、财政承受能力论证，也不得规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施。该点是重申，不是新增。PPP项目必须要有的法定程序包括作为项目的立项及批复、项目前期工作的批复以及应通过物有所值评价、财政承受能力论证，这点是92号已经强调过的。第三个“不得”还提出不得规避财政能力10%的红线，自行以PPP名义实施，规避的方式可能现实操作中五花八门，但“自行”一词已经表明未经法定程序的PPP都是伪PPP，有其名无其实，是政策禁止的。
第四个“不得”是对于项目资本金的规定——不得以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。92号文以及2018年的54号文都已经反复强调过对于资本金不可以债务性资金出资。不过，我们在上文已经指出，10号文虽然是重申，虽提出出资应是股东自有资金，但是却未再提出穿透监管，值得玩味。事实上，现实中对于资本金是否是社会资本的债务性资金也难以完全穿透监管。
第五个“不得”是对于项目信息公开的重申强调。
总之，五个“不得”内容绝大部分是重申，重申的基础上作了细化。与92号文一脉相承，凡落入五个“不得”的要退库或整改。相比于92号文，10号文显得更温和。一是因为PPP领域已经经历了2018年的严肃清退整改，本次是重申强调和落实，是对新项目提出警示；二是10号文并没有设定整改统一日期大限，除了第一类“不得”的项目不给整改的机会之外，其余四种负面清单内的项目均有整改后保留在项目库的机会。
与92号文不同，10号文有相当的篇幅提出了对PPP项目的支持保障政策。即鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域、保障合理支出、加强信息披露、加强分类指导、强化PPP咨询机构库和专家的职业操守。这七个支持政策，从参与主体、融资、实施领域、财政支出、信息公开、按照项目阶段分类指导到对咨询机构和专家的要求，支持政策可谓是全方位、立体性的。具体说来，保障支持政策是以下七项内容。
1.鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法，将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时，不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。
在以上鼓励政策中，较为亮眼的是多处出现的“优先”二字以及及那个投资民营企业参与的项目作为对中国PPP基金的重要考核指标的规定。对于这些鼓励政策的效力如何，需要有待政策的落实效果来检验。
2.加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。
融资一直是我国PPP项目的痛点。每个鼓励性的政策都必然包含了融资支持政策，在10号文中，对于保险资金的点名引起了较大的关注。但是在政策上看，也并非首次点名。然而，10号文的鼓励依然是聊胜于无的利好。
3.聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。
正如前文所说，2019年《政府工作报告》也强调了保障、改善民生，惠民生、补短板是我国今后工作的重点之一。PPP模式发展定位也应与国家战略中心吻合。
4.保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预期。
该条保障政策针对的对象是PPP模式中的政府方。该款内容一是强调政府方应守约，然而更重要的信号是，它表明了符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，只好项目公司提供的支付对价达到了合同约定的条件，政府提供的运营补贴即不是债务，而是应纳入财政支出预算管理。这也是10号文尝试划清PPP项目的财政支出不是政府债务的亮点。
5.加强信息披露。依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库“能进能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。
信息的披露一直以来是PPP项目推进工作的重点之一。该条款强调公开信息的同时，也传达了能进能出的动态调整机制。财政部的PPP综合信息平台不为任何项目站台，这也是2018年底，财政部金融司司长王毅公开发言明确表述过的。
6.加强分类指导。对于在建项目，督促各方严格履约，保障出资到位，推动项目按期完工，避免出现“半拉子”项目。对于尚未开工的项目，督促各方严格按照要求加强合同条款审核，规范融资安排。对于进入采购阶段的项目，加强宣传推介和信息披露，吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强重大项目储备，扎实做好项目前期论证，推动形成远近结合、梯次接续的项目开发格局。
该款将项目分为在建、尚未开工、采购阶段和储备阶段分类指导，显示了政策的精细度。
7.强化PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。
该款是从专家的角度，要求专家遵守职业道德，不可对不规范的项目推波助澜，才有利于形成一个规范健康的PPP生态圈。
我们想要强调的是政策向来都是一手抓规范，一手作扶持。既除虫去杂草，又有阳光雨露关怀。但是无论是哪种支持，其前提是项目未落入前述负面清单。比如对于保障合理支出，其要求的是“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项”。对于分类指导，其强调的是督促严格履约、出资到位、做好前期论证等规范性操作。与10号文的第二、第三项内容相比，显然第二、第三项内容将会对未来PPP项目产生最直观的实质性影响和冲击。也因此，PPP从业人员把握的政策重点依然应是在文件第二、第三点上。
2018年年末，财政部金融司司长王毅在北京大学PPP论坛上发言指出不要打摆子，提出“条例出台之前，财政部将从厘清PPP项目政府支出责任与地方政府隐性债务的边界、加强规范管理等方面出台实施意见，明确正负面清单，强化正面指引。”[3]可以说，10号文完全体现了其讲话的精神，比如重申92号文的负面清单并有一定的细化，提出建立正负面清单、多处表述尝试厘清PPP项目政府支出责任与地方政府隐性债务的边界等。春风又绿江南岸，岁岁年年人不同。2019年，PPP模式发展已经进入高质量发展阶段。在新的规范性政策面前，那些从前的PPP从业人员还都安好吗？是更加焦虑还是更加从容了？我想，随着项目的不断落地和顺利进行应该会渐行渐明的。
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