60则信息公告中的警示与启发 | 中国政府采购新闻网
60则信息公告中的警示与启发
——近四年高校采购项目政府采购信息公告分析
■ 本报记者 戎素梅
“'评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应’到底该怎么理解？有时候我觉得它就像个筐，啥都往里装。”
“我每天都在担心自己做的工作有没有违法，简直像走钢丝一样。希望财政部尽快拟定采购文件范本，供我们学习参照。”
……
近期，财政部发布监督检查处理结果公告，对“2019年政府采购代理机构监督检查”中被查出存在违法违规问题的24家采购人作出责令整改处理。部分高校“中枪”，所涉违法违规问题也较为典型。为进一步扩大研究样本范围，《中国政府采购报》记者梳理了2017年1月-2020年10月财政部发布的涉及高校采购项目的政府采购信息公告，并就相关违法违规问题与多位高校采购工作从业者进行了交流探讨。其间，记者听到不少来自一线的困惑，也感受到他们对相关部门权威指导的迫切期待。
评审因素设置问题高频“出镜”
据记者不完全统计，2017年1月-2020年10月，财政部发布的涉及高校采购项目的政府采购信息公告中，存在违法违规问题的信息公告共60个。其中，评审因素设置问题“出镜率”最高，有35个公告涉及这一问题。具体看来，存在“评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应”问题的，共17个；存在“将特定金额的合同业绩设置为评审因素”问题的，共7个；存在“将供应商资格条件设置为评审因素”问题的，共3个；2020年10月13日发布的信息公告中，首次出现“采购文件将AAA级信用证书、守合同重信用证书或其他行业协会、组织颁发的证书、奖项作为评审因素”的问题判定。
除评审因素设置问题外，上述60个信息公告中，存在“未按照规定公告政府采购合同”问题的，共7个。存在综合评分法使用错误的，共6个，其中，5个均为“综合评分法中价格分未采用低价优先法计算”问题。供应商资格条件设置存在问题的，共6个，包括“将国务院明令取消的资格认证和原厂商出具的授权及售后服务承诺函作为资格条件”“设置供应商有本地注册的服务机构或者与本地机构有委托协议等不合理要求”等。存在“未在中标通知书发出之日起三十日内与中标供应商签订书面合同”问题的，共5个。存在“采购文件规定采购人可对供应商进行处罚”问题的，共3个。此外，部分项目还存在“采购人非法干预采购评审活动”“未按规定委托集中采购机构代理采购”“将资格审查或评审阶段审查的因素前置到采购文件购买阶段进行审查”“采购文件指向特定产品（品牌）”“未从政府采购评审专家库中抽取评审专家”“适用法律和采购程序错误”“采购人未在法定期限内以法定形式答复质疑”“采购需求及技术要求不完整、不明确”等问题。
纵向上看，最近两年，随着对相关政策理解、把握的深入，“未按照规定公告政府采购合同”“将国务院明令取消的资格认证和原厂商出具的授权及售后服务承诺函作为资格条件”“未从政府采购评审专家库中抽取评审专家”“采购人非法干预采购评审活动”等问题逐渐得到较好纠正；而“评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应”“将特定金额的合同业绩设置为评审因素”“未在中标通知书发出之日起三十日内与中标供应商签订书面合同”等问题仍频频出现，发人深省。
问题的根本指向是如何构建科学高效的采购交易机制
“表面上看，高校采购工作中暴露的问题、与供应商的摩擦似乎越来越多，其实恰恰表明更多供应商开始关注并投入到高校采购市场。另外，这些暴露的问题并非'孤例’，而是近些年政府采购业界共同面临的痛点、难点问题。”南京大学招标办公室主任戴咏梅表示。
戴咏梅分析，近年来，各级政府都在过“紧日子”，削减一般性支出，国家机关、事业单位的政府采购预算不断压缩。高校政府采购预算虽然也有所下降，但降幅偏小。加之党中央、国务院及各部委陆续出台一系列优化科研管理机制、改进科研经费和科研仪器设备耗材采购管理的政策举措，激发出高校采购市场更多活力与潜力。此前很大程度上被“忽视”的高校采购市场，吸引了更多供应商和社会人士的关注。一方面，高校大部分采购项目与政府PPP等项目相比金额偏小，但资金来源稳定，供应商的回款和收益有保障，因此供应商愿意参与。另一方面，高校采购工作或许在某些细节上存在瑕疵，但整体而言是公平公正、公开透明的，供应商营利空间并不大，这或许与某些供应商的“期待”不符，采购工作中的瑕疵也就比较容易成为投诉、举报的“雷区”，高校采购相关案件也随之增多。
大连理工大学采购与招标管理办公室主任于青补充介绍，高校政府采购逐步完善主要集中在最近十年。与设置部门集中采购中心的中央预算单位不同的是，中央直属高校，尤其是京外高校的采购项目多数委托给社会代理机构，而社会代理机构水平不一，高校没有足够的采购人员进行监督，确实会暴露一些问题。同时，受制于地方经济社会发展水平，尤其是在简政放权、取消政府采购代理资格认定行政许可的背景下，部分地区社会代理机构人员的专业化水平堪忧，亟需加强指导。
一位不便具名的专家则认为，上述信息公告中集中凸显的评审因素设置等问题，并不仅仅是高校采购工作本身的问题。其具有普遍性和典型性，根本指向是如何构建适应各类采购对象特点、符合市场规律的采购交易机制，而这正是我国现阶段深化政府采购改革难以回避的问题。即，在赋予采购人明确采购需求的权利以及供应商选择合理报价的权利的前提下，如何针对不同的采购对象设定不同的采购程序、评审规则、评审方法？“理论是灰色的，实践之树常青。”这些实践中的困惑，必将在所有采购从业人员的上下求索中推动我国政府采购改革不断迈向纵深。
建议丰富公告内容拟定采购文件范本
多位受访者告诉记者，财政部政府采购信息公告就像风向标，对实践具有指导意义。稍显遗憾的是，公告内容往往只陈述了案件经过、处理结果，对处理原因以及深层次的法理剖析较少着墨，让人不免有“只知道No，不知道How”之感。
“希望公告内容能够更详细一些，毕竟各地、各高校对政府采购政策规定的理解程度不一，执行中容易出现偏差，需要财政部的权威指导。”四川大学招投标与采购中心主任何艳提议。比如，什么是“特定行政区域或特定行业的业绩”？由于概念不明，争议较大。“其他行业协会、组织颁发的证书、奖项”又是指什么？有必要进一步予以明确。“评审标准中的分值设置与评审因素的量化指标相对应”也是如此，在某个具象的采购项目中，到底哪些指标可作为评审因素？这些指标怎么和分值相对应？东北大学采购与招标管理中心副主任梁振举例，由于不清楚信息公告中深层次的处罚原因，指标A不能设置为资格条件或评审因素，那么，与A相似或者相反的指标B可以吗？对于不得将特定金额的合同业绩设置为评审因素，部分受访者亦持有异议。他们都希望财政部能够对不同采购对象进行分类指导，研究拟定采购文件范本。
华东师范大学招投标与政府采购办公室主任刘勇指出，“评审标准中的分值设置与评审因素的量化指标相对应”，非常考验采购文件编制的智慧，评分标准既要防止违背有关政策规定，又要考虑切合采购目标，努力让采购结果“物有所值”。首先，应明确采购需求的重点和核心内容；其次，制定评分标准时，只能将与投标报价和采购标的质量相关的技术或服务指标设定为评审因素；最后，评审因素的指标必须是可量化的，指标量化后，评分标准的分值还必须量化到具体的分值区间，并且这个区间必须是合理的。然而，理解政策相对容易，实际操作中的“度”不易把握。采购人未及时与供应商签订采购合同则可能存在一些客观原因，比如有些学校的采购管理、合同管理由不同部门负责，在沟通协调环节耽误了时间，并非主观故意。
“要求评审因素的指标必须是可量化的，意在最大限度规避评审中的主观因素干扰。但是，有些指标很难量化，甚至无法量化，比如服务类采购中供应商的服务态度、人文关怀这类有'温度’的指标，必然涉及主观评价。我们尝试过各种办法，比如用供应商的履约评价来代替，效果并不好。因为一旦将这类指标变成数字，所有供应商都能在投标文件中堆砌出一堆数字来'交差’。”于青说，这是自己最头疼的问题之一，希望相关部门能够给予明确指导。
“供应商资格条件设置出现问题较多是'学艺不精’所致，但评审因素设置确实难以把握。”戴咏梅认为，采购文件好不好，取决于采购人、代理机构的专业度和责任心。拟完采购文件后，只要采购人、代理机构双方碰头，细细“过”一遍，供应商资格条件设置问题容易避免。不过，由于采购标的涉及不同行业，隔行如隔山，采购人、代理机构未必懂行，想要准确找出与供应商报价相关的技术和服务指标作为评审因素，况且是多个能够量化的指标，真的很难。对此，她建议发动各地政府采购行业协会，细分领域，研究拟定不同行业的采购评分标准及采购文件范本，再由财政部予以指导，从而倒推评审规则的细化完善。她为记者提供了一份2020年6月由浙江省政府采购联合会、浙江省家具行业协会共同编制的《政府采购——家具采购项目需求标准》，颇具代表性。需求标准应随着市场变化而调整，要构建长效机制，对于行业协会是很大的挑战，需要上下齐心，共同推动。