对某政府投资建设项目跟踪审计案例的分析
跟踪审计是现代审计的一种新模式，将事后审计变为事前、事中的全过程跟踪审计，在全面全过程的跟踪审计中找准工程建设薄弱环节，以规范工程建设行为，提高工程建设管理水平，促使工期、质量、功能和投资的最佳化，争取最佳投资效果。近年来，在工程项目建设全过程中开展跟踪审计，已在实践中彰显出了它的优越性以及广阔的应用前景。本文通过某政府投资跟踪审计案例分析，谈谈几个在该项目跟踪审计中发现的问题和对跟踪审计的一些思考及建议。
一、工程项目背景
某政府投资项目线路全长27.7公里，概算总投资154.6亿元，其中工程费用83.3亿元，含建筑工程费55.5亿元、安装工程费9.7亿元、设备购置费18.1亿元。工程总工期为61个月，经招投标土建工程中标金额为50.6亿元，分为28个标段，材料等其他中标金额为16.4亿元，分为18个标段。招投标时间为2009年。
二、跟踪审计情况
我局跟踪审计小组介入的时间为2011年2月份，当时所有项目合同均已签订，除试验标段于2009年开始施工外，其它标段只完成管线迁移及部分工程的土方桩基工程。故本次跟踪审计的重点为建设项目招投标程序、合同管理以及管线迁移工程造价结算的审计，主要的内容是：1.审查招投标的范围是否完整，招投标文件文字表达是否准确，评标办法是否科学，程序是否合法，同时注重审查是否有违法招投标的情况发生。2.合同文件内容是否完整，语言表达是否清晰，合同条款是否合法，签订程序是否合规，合同价与中标价是否一致。3.对供水、供电等管线迁移合同及预结算进行审核。
三、跟踪审计中发现的问题
通过对本工程的审计，发现招投标及合同存在以下问题：
（一）招标清单设置不合理造成多项费用重复计列。
该工程招标清单未按建设工程工程量清单计价规范的要求编制清单内容，自行增加了多项费用，造成多项费用重复计列，如招标清单中的环保措施费与清单中安全防护、文明施工措施费用重复计列、施工临时围护费的设置与安全防护、文明施工措施费重复计列、劳务工保护保险费与综合单价中意外伤害保险费重复计列等，重复计取的合同金额达1947.4万元。
合理的清单项目设置是清单计价的前提和基础，编制工程量清单应遵循客观、公正、科学、合理的原则，严格依据设计图纸和国家相关文件以及建筑工程技术规程和规范进行编制，不要随意增加计价规范中没有的项目，对需增费用项目应注明用途，不得相互重叠，增加投资金额。
（二）评标办法有待改进。
施工单位的投标价中部分项目单价远高于控制价或市场价，如某标段旋喷桩空桩的单价为211.64元/米，远高于45元/米的市场价，但总价仍属最低，按评标办法规定（按投标总价评标原则）仍确认为中标单位。通过经验分析，该项目清单招标可能存在以下问题：
（1）施工单位有可能采用了项目间的不平衡报价以期达到低价中标高价结算的目的。
（2）建设方清单设置不合理，为施工单位的不平衡报价提供了条件。
（3）评标办法存在漏洞，不能单纯以总价做为评标条件，同时要对分部分项单价的合理性预以评估。
今后招标应对评标办法做出修正，在总价低价中标的基础上，要求其各单项报价参照定额标准做为控制价，不允许突破，否则做废标处理。同时清单设置应尽量符合实际。
（三）合同条款考虑不严谨。
在对该工程合同的审计时，发现存在三个方面的问题：一是合同条款过于简单，考虑不严密，忽略了风险系数，如合同中材料调差条款约定为：“材差=（延期后各月的市场信息价-原合同工期结束时当月信息价）*1.05*税金”，未考虑施工期信息价与工期结束时当月信息价的差异，容易造成结算纠纷。二是合同涉价条款措辞不当，前后矛盾，给结算和审计带来争议和困难。如基础土方的回填及外运，在合同工程计量与支付条款中规定包含在基础土方的开挖中，不另行计量，但招标清单中又设置了基础土方回填、外运子项，两者相互矛盾。三是一些合同条款与相关规定不相符，如预付款的付款比例、质保期的约定。本工程部分工程预付款的付款为40%鈥�80%，违反了财政部、建设部关于印发《建设工程价款结算暂行办法》：“……原则上预付比例不低于合同金额的10%，不高于合同金额的30%”的规定。”
甲乙方双方应重视合同条款的订立，措辞上要仔细斟酌，反复推敲，合同条款要遵守国家相关文件的规定，能预料和想到的问题都应在合同中加以明确，减少扯皮，语言要周密，双方责任权利明确具体，合同涉价条款的调整要有明确约定，防止出现歧义。
（四）水、电等管线迁移工程乱取费问题。该项目的管线迁改工程采用直接委托形式，均未招标，管线迁移工程计价除按安装定额套项，配套的费用定额取费后，另计取了建设单位管理费、基本预备费、标书编制费、前期工程费等不应由施工单位计取的费用，共计639.16万元。此问题为普遍性问题，由于供水、供电工程项目的施工由相关部门垄断，造成了它工程施工收费随意性较大。随着城市建设的脚步越来越快，水、电等配套工程也越来越多，投资金额越来越大，类似情况如得不得有效遏制，会增加政府投资，加大财政负担。
四、对跟踪审计的思考
建设项目跟踪审计摒弃了以往的以事后审计为主的审计模式，强调事先的预防和控制，克服了事后监督的局限性，在规范建设项目管理，提高建设项目的投资效益方面，从源头上遏制投资领域的腐败行为上等方面，发挥了越来越重要的作用。但是，相关配套制度有待完善，审计人员的从业水平难以满足越来越高的要求，建设项目跟踪审计不可避免的存在一定的局限性：
（一）跟踪审计时间介入点模糊，审计效果不明显。工程建设项目一般要经历投资决策、设计、招标投标、施工、竣工结算等阶段，跟踪审计从不同阶段介入，审计效果就有所不同，而跟踪审计的时间介入点没有一个明确的规定，从理论上讲是越早介入审计越好。本工程如果在招投标或签订合同签定前进行审计，效果可能会更好。但在项目审计实践中，一方面由于审计人员在评价前期决策是否科学方面缺乏相关专业能力，难以承担这个审计重任；另一方面，对政府投资项目进行的跟踪审计重点多是在施工和竣工结算阶段才介入，容易忽略项目建设的科学性和合理性，不合理的决策已实施，招投标的不足大多无法补救，跟踪审计的效果就不够充分、不够明显。
（二）缺乏完善和规范的跟踪审计操作规程。由于没有完善规范的跟踪审计操作规程，对跟踪审计的职责、范围、内容和程序等没有明确规定，致使跟踪审计效果要根据审计人员的个人素质来决定。同一个项目有好几种专业，需要各个专业的审计人员，没有完善规范的跟踪审计操作规程来约束各专业审计人员，就会出现各有各的做法，有的人可能会介入得多一些，有的人可能会介入的少一些，导致降低审计质量，增加审计风险，同时审计的权威也受到影响。
（三）跟踪审计深度难以把握，审计目标偏离。跟踪审计是对项目全过程的审计，需要审计人员在项目建设过程中频繁地介入，实施审计，提出建议，供相关建设管理单位纠正和改进工作，很容易使审计人员偏离监督咨询建议的审计目标，介入到建设项目管理的职能范围中。比如，关于建设现场签证问题，国家明确规定了建设单位、监理单位的职责和具体操作规范，而在实际工作中，他们往往先要跟审计人员表态后自己才签署。这样很容易造成各方利益的冲突，破坏跟踪审计所建立的权力制衡机制。
跟踪审计是对建设项目贯穿始终的全过程审计，涉及到项目建设的方方面面，所以需要充足的审计力量，以满足跟踪审计内容的广泛性和专业性。然而，在目前有限的审计力量情况下，面对如此繁重的审计任务，审计风险必然增大。
政府投资审计人员如何通过跟踪审计来确保最大社会效益, 如何扬长避短？下面谈点个人体会建议：
一是跟踪审计要突出重点，量力而行。在对重点项目开展跟踪审计时，要区别项目不同情况，明确审计目标，抓住重要环节、关键时点和重点内容以及管理中的薄弱环节开展审计。跟踪审计要对建设项目进行全过程监督，并不意味着事无巨细，面面俱到，而必须有效把握“审计控制点”。所谓“审计控制点”，一般也是建设项目在建设过程中的关键点，因项目特点性质而有所不同，如前期决策、设计、招标投标、隐蔽工程验收、材料与设备的采购、重大变更等环节，进行不定期地跟踪审计，这些“审计控制点”或是对建设项目的后续建设产生重大影响，或是对工程造价准确性产生重大影响，或是施工单位常选择做弊而后期难以考证的重要环节，而且根据审计经验，也是项目建设和管理过程中容易产生问题的环节。抓住了“审计关键点”，就可以变全天候的审计跟踪为“审计关键点”的审计跟踪，从而提高跟踪审计的效率，降低跟踪审计的成本，达到事半功倍的效果。
二是审计机关开展跟踪审计要准确定位。要恪守《审计法》赋予的监督职能，把握好审计机关是监督者的角色定位，要依法独立实施审计监督，做到“到位而不越位、不错位”，不能替代建设单位和相关职能部门应负的职责，也不能混同于被审计单位的内审部门。要坚持在法定职权内开展跟踪审计工作，不能因审计介入时点提前，而去参与项目管理。所以，在跟踪审计中时刻把握审计定位，明确审计在政府投资建设项目中应扮演什么角色，发挥什么作用是非常重要的，否则就可能出现审计不到位或者错位、越位的情况。
三是重视资料库建设，项目结束后认真研究总结。由于跟踪审计时间跨度大，有的项目会延续几年，在审计过程审计组要重视项目资料库的积累建设，及时收集项目基本情况及相关法规等资料，这样即使遇到审计组人员变动，也可以保持审计工作的延续性，并为后续审计工作提供参考。
如何使跟踪审计发挥及时性、建设性、效益性作用，需要我们积极的探索和总结。国家治理的目标决定了国家审计的方向，适应国家治理的要求，国家审计要将维护人民群众的根本利益作为目标，代表全体社会成员对国家相关部门及其成员进行经济监督，保障公共权力正确使用，推动国家治理的改善。审计不仅仅是核实损失，更重要的是减少损失，这对审计工作提出了新的更高的要求，也为审计事业的发展指明了方向。（季勤）