华锰 李大扬：民事诉讼类案监督的实践与发展
民事诉讼类案监督的实践与发展
华锰 李大扬
最高人民检察院高度重视民事诉讼类案监督工作，《2018-2022年检察改革工作规划》明确指出要探索民事诉讼类案监督工作机制。近年来，检察机关民事诉讼类案监督工作取得了一定成效，但民事诉讼监督中的类案监督概念与民事诉讼中的类案概念并不完全相同，社会公众知晓度较低。检察机关在开展民事诉讼类案监督工作中，存在自身机制建构薄弱等不足。因此，有必要从民事诉讼类案监督的概念、实践现状及机制构建等方面进行分析，以期促进民事诉讼类案监督工作发展。
一、民事诉讼类案与民事诉讼类案监督
（一）民事诉讼中的类案
长期以来，民事诉讼中的类案并没有精确的法律定义，通常理解为类似案件、同类案件等。2020年最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》对类案概念进行了明确，即“与待决案件在基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性，且已经人民法院裁判生效的案件”。2010年最高人民法院《关于案例指导工作的规定》第七条也明确，各级法院审判类似案件时，应当参照最高人民法院发布的指导性案例。最高人民法院指导性案例制度的作用在于统一司法裁判尺度，准确适用法律，属于广义民事诉讼类案的一种类型。我国属于成文法国家，法官裁判案件采用三段论的演绎推理方法。但由于法律的高度概括性与抽象性，即便采用演绎推理的方法，不同的法官也可能会对同一案件作出不同的判决，难以指导具体裁判行为。最高人民法院建立的类案检索制度和案例指导制度，就是对法律滞后性的有效补充，其目标在于实现类似案件在裁判尺度和裁判规则上的一致性。
（二）民事诉讼监督中的类案
2019年最高人民检察院《关于案例指导工作的规定》第二条第（三）项提出指导性案例在“事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方面对办理类似案件具有指导意义”。此外，最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百一十二条规定，检察机关发现民事诉讼中的“同类问题”适用法律不一致，或者存在“同类错误”“相同违法行为”的，可以向法院提出改进工作的检察建议。该条款中出现的“同类问题”“同类错误”“相同违法行为”，在实践中被认为是定义民事诉讼类案监督概念的基本准据。
民事诉讼类案监督与民事诉讼类案裁判存在诸多不同，这种不同也源于民事诉讼和民事诉讼监督的不同。首先，法律实施主体不同。民事诉讼是法院行使审判权的一项司法活动；民事诉讼监督是检察机关对民事诉讼活动进行监督的一项司法活动。其次，权力作用对象不同。民事诉讼中，法官处于居中地位，对原、被告的诉讼活动进行审理裁判，甚至进行强制执行，是对当事人私权利进行处分的活动。民事诉讼监督是对法院诉讼活动进行的监督，包括裁判结果监督、审判程序监督以及执行监督等。再次，类案指导意义不同。民事诉讼中的类案指导意义，主要在于统一裁判尺度和法律适用。民事诉讼类案监督的指导意义，除了督促法院实现同案同判以外，还指导各级检察机关统一开展诉讼监督工作、督促法院改正特定类型问题等，具有统一法院和检察院司法权实施的双重功能。最高人民检察院发布的民事检察指导性案例，为各级检察机关办理同类案件提供了监督范式，对其他未被监督的同类案件产生指导效应，属于广义上的民事诉讼类案监督。因此，民事诉讼类案监督是检察机关对民事裁判结果、民事审判程序、民事执行等进行监督过程中发现的共性问题，以检察建议等方式向法院提出监督意见，以监督法院在类似案件上适用统一的裁判尺度和规则，或者督促法院纠正民事审判程序和执行中存在的普遍性、倾向性问题，从而改进工作制度、堵塞工作漏洞的司法活动。
（三）民事诉讼个案监督与类案监督
民事诉讼个案监督是与类案监督相对应的概念。检察机关办理的民事诉讼监督案件中，绝大部分是个案监督，目的在于维护个案的公正性与合法性，维护当事人在具体案件中的程序性权利和实体性权利。相较于民事诉讼类案监督，民事诉讼个案监督通常依当事人申请启动，相当一部分是在民事诉讼程序尚未完结时进行的监督，包括对正在进行的诉讼程序的监督、对正在进行的执行程序的监督，这种监督具有事中性。虽然民事裁判结果监督案件是对生效裁判进行监督，通常称之为事后监督，但如果检察机关提起抗诉或发出再审检察建议，那么将使案件重新进入诉讼程序，使生效裁判变成效力待定状态。从这个意义上来讲，对裁判结果的个案监督某种程度上也属于事中监督。民事诉讼类案监督，绝大多数是依职权启动，其主要目的并不是对正在进行的个案或已经生效的裁判结果进行纠正，而是督促法院改进工作，完善工作机制，这种监督具有事后性，更多着眼于未来，具有预防同类问题再次发生、帮助法院从源头治理此类问题的作用。
对法院同案不同判问题进行监督，到底属于个案监督还是类案监督，应具体问题具体分析。与民事诉讼类案监督相似的案件主要有两种：一种是检察机关认定某个案件的裁判结果与其他生效判决结果不同，可能存在错误，从而对某个具体裁判结果进行监督；另一种是检察机关对法院办理的针对相同原告或被告，基于同一或相似法律关系、相同案由的一系列案件进行监督，并提出抗诉或发出一个或若干个再审检察建议。依笔者之见，这两种案件并不是典型意义上的类案监督，原因在于：前者是对法院没有类案类判进行的个案监督；后者不属于固有必要共同诉讼案件，其实质仍然是对同一个法律关系进行的监督。检察机关对法院就相同案件作出不同裁判结果提出统一裁判尺度等改进工作的检察建议，才属于类案监督。
二、民事诉讼类案监督的类型与实践
（一）民事裁判结果类案监督
检察机关办理的裁判结果监督案件，大部分是对法院生效判决进行的个案监督。民事裁判结果监督，有从个案监督向类案监督积累的过程，类案监督是对某一类型裁判结果监督案件进行分析梳理后，对其中存在的共性问题进行监督。监督的问题可能是民事实体问题，例如金融借款合同纠纷中常见的最高额抵押担保合同，有的约定最高担保金额仅包括债务本金，有的则约定最高担保金额不仅包括债务本金，还包括利息和实现抵押权的费用等，造成最高额抵押担保合同相关案件的同案不同判和制度虚化；也可能是夫妻共同债务的举证责任分配、某些劳动纠纷是否属于法院受理案件范围等问题。此外，还包括监督民事案件裁量权的问题，因为“同案异判”或者“异案同判”等往往与法官不当行使裁量权有关。实践中，各级检察机关以法官行使裁量权失当为由提请上级检察机关抗诉的案件并不罕见，但以此为由最终提出抗诉的案件并不多。这主要是因为，对可能存在裁量权失当情形的裁判结果进行个案监督，效果并不理想，这种情形更适合进行类案监督，可以分析其中存在的共性特征，提出检察建议，从而规范法官行使裁量权。不可否认的是，当前针对裁判结果监督案件中的法律适用不统一问题，检察机关的类案监督很少，特别是缺少能够影响法院法律适用标准或者具有典型引领意义的类案监督范例。目前，最高人民检察院正在着手编写民间借贷纠纷、建设工程施工合同纠纷、夫妻债务纠纷等类型监督案件的办案指引，通过对一类诉讼监督案件的办理工作进行要素化分析，规范办案流程，统一监督标准，发挥类案监督的指导作用，提升办案精准度和影响力。
（二）民事诉讼程序类案监督
近年来，民事诉讼程序监督案件数量持续攀升，究其原因，一方面是我国民事诉讼程序尚处于不断发展完善阶段，个别审判人员诉讼程序意识不强；另一方面是当事人对民事诉讼程序性权利的重视程度和对程序公正的要求不断提高。当前，全国各级检察机关均积极开展审判程序违法类案监督工作。例如，2018年11月最高人民检察院对2015年以来关于法院民事公告送达案件的检察监督情况进行总结，并就从中发现的法院民事公告送达不规范问题，向最高人民法院发出类案监督检察建议，得到了最高人民法院的积极回应。又如，江苏省某市检察机关在办理王某与孙某买卖合同纠纷申请监督一案中，发现法院准许社会团体（某市经济法学研究会）推荐的公民担任该案诉讼代理人，违反法律规定。某市检察院查询中国裁判文书网后，发现此类情形的案件在本辖区内多达90件，该检察院调阅其中42件民事案件卷宗进行审查，并到民政部门查询该市经济法学研究会的登记材料，走访案件代理人单位，查明法院在审理上述案件时未依法要求诉讼代理人提供相关证明材料，未依法对市经济法学研究会是否具备推荐公民担任诉讼代理人的资质进行全面审查，属于程序违法，遂向市中级法院发出类案监督检察建议，建议法院规范诉讼代理人资格认定，对社会团体推荐公民担任诉讼代理人时应提交的证明材料以及社会团体、被推荐公民、被代理人的资质进行严格审查。法院采纳检察建议，专门制发《关于规范公民诉讼代理人资格审查工作的通知》至辖区各基层法院，进一步规范案件审查工作。
实践中，有的基层检察院对个案监督与类案监督之间的关系把握不准，对适宜进行类案监督的情形却按照个案监督来处理。比如，发现法院对一些案件存在送达瑕疵问题，便按照一案一监督方式，向法院发出多份内容基本相同的检察建议书，而法院的多份回函内容也基本一致，均称“我院已进行整改，今后将避免此类问题发生”。显而易见，这种个案监督不仅对当事人的实体裁判结果没有实质影响，对于法院整改此类问题也难有明显的推动作用，同时还会降低检察建议的质量，影响检察监督权威。对此，应采取类案监督方式，透过多起个案中法院送达瑕疵的表象，认真剖析背后的具体原因，如果涉及工作机制、制度完善、审判管理等重大问题的，应当深入调查研究，找准解决问题的根本之策，及时提出改进工作的检察建议。
（三）民事执行类案监督
为回应司法实践中长期存在的“执行难”和“执行乱”问题，2012年修改后的民事诉讼法将民事执行监督纳入了检察机关的监督职能范畴。民事执行监督虽然起步较晚，但在实践中已经发挥了积极作用，成为检察机关履行民事诉讼监督职能的重要方式。在民事执行类案监督方面，检察机关针对执行审查和执行实施活动的不同属性和特点，研究监督规律，总结监督方法，分别有所侧重地进行精准监督。在执行实施监督方面，检察机关重点对终结本次执行、消极执行、选择性执行、违法查封扣押冻结、违法使用惩戒措施等开展民事执行监督，并对终结执行、终结本次执行程序违法及财产查封措施违法类案件等数量占比较多的案件进行类案监督，通过发布典型案例等方式，发挥民事执行类案监督制度对规范民事执行程序的积极作用，有效指导各级检察机关开展监督工作。在执行审查监督方面，重点对非诉执行中存在的法院对执行依据审查不严，没有尽到审查义务等问题进行类案监督。例如，广东省某市检察院办理的侯某等人申请仲裁裁决执行监督一案中，检察机关查明该案件为网络非法放贷案件，且类似案件有20余件，遂向市中级法院发出类案监督检察建议，建议对非诉执行程序中是否存在职业放贷人、扰乱金融秩序等情形加强审查。
此外，检察机关还对民事虚假诉讼案件进行类案监督。虚假诉讼具体表现形态非常复杂，虚假诉讼监督也因此与民事裁判结果监督、民事审判程序监督和民事执行监督存在交叉关系，属于不同维度的监督案件类型。当前，检察机关不仅对大量虚假诉讼案件进行了个案监督，还在总结个案监督经验的基础上，开展了虚假诉讼类案监督。2020年7月，最高人民检察院在对近年来全国检察机关办理的虚假诉讼监督案件进行总结分析的基础上，针对法院防范与制裁虚假诉讼工作中存在的问题，向最高人民法院发出了类案监督检察建议。此外，最高人民检察院还发布了有关虚假诉讼监督的第十四批指导性案例，该批指导性案例对于指导各级检察机关如何发现虚假诉讼案件监督线索、用好调查核实权、统一监督标准等具有很强的指导意义。
三、民事诉讼类案监督的机制构建
（一）树立民事诉讼类案监督理念
现阶段，大多数民事诉讼监督案件仍处于就案办案阶段，民事诉讼监督整体呈现碎片化状态，未对案件中可能存在的深层次违法问题进行监督，类案监督效果明显不足。最高人民检察院多次指出，检察机关在办理民事诉讼监督案件过程中，应发挥类案监督对制度构建的纠偏、创新、引领作用，促进解决一个领域、一个时期司法理念、政策、导向问题，实现案件办理政治效果、法律效果、社会效果相统一。也就是说，做好民事诉讼类案监督工作，必须树立精准监督理念。通过优化民事诉讼类案监督理念，做到精细化监督办案，防止片面追求监督数量。精准监督并不是选择性监督，而是重点监督，是在对案件进行全面审查的前提下，挖掘其中存在的共性问题。类案监督办理到位，同类型申请监督的案件就会大大减少，不仅可以减轻当事人的诉累，也能够使办案的政治效果和社会效果进一步彰显。在具体办案过程中，应处理好民事诉讼当事人主义和民事诉讼监督职权主义之间的关系，对于属于当事人能够处分的民事私权问题，应尊重当事人的处分权；对于法院审判、执行过程中出现的当事人并未提出监督申请的问题，检察机关应秉持精准监督理念，在充分调查核实后，确定属于多次、反复出现的类型化、倾向性问题，且该问题可能会损害司法公正和权威的，则应依职权进行类案监督，确保法律统一正确适用。
（二）建立类案监督案件成案机制
建立健全民事诉讼类案监督工作规范，首先应建立类案监督案件成案机制，明确何种案件应作为类案监督案件来办理。例如，在民事审判程序监督实践中，大多数情况下，对于已经终审的案件，检察机关虽然发现原审程序存在违法情形，但该程序违法情形并未影响案件实体裁判结果的，对该程序违法的纠正已无实际意义，此时原则上就不再提出审判程序违法的个案监督检察建议。如果案件存在损害国家利益、社会公共利益的情形或者存在审判人员违法行为的，检察机关仍应进行个案监督。对于不宜进行个案监督的审判程序违法情形，检察机关经系统分析后，如果发现违法情形并非个别现象，而是法院一段时期内存在的普遍性问题，或者所涉案件虽然不多，但已经出现倾向性苗头的问题，就应当依照有关规定进行类案监督，督促法院及时纠正，堵塞工作漏洞。如何查实、分析这些普遍性、倾向性问题，笔者认为需要建立与之相适应的类案监督案件成案机制。检察机关在日常办案中，可以对发现的民事实体和程序问题进行梳理，在同类问题达到一定数量后，对这一问题进行有针对性的研究，主动行使调查核实权，查明法院是否在其他案件中还存在类似问题，深挖案件线索，评估监督价值，在条件成熟时可按照民事诉讼类案监督案件办理。
（三）完善类案监督一体化办案机制
民事诉讼监督的法律设计决定了基层检察院是民事审判程序和民事执行类案监督的主力军，省级检察院和最高人民检察院则需要更加注重裁判结果类案监督。这种各有侧重的工作格局并不否定上下一体化办案机制的重要性。完善上下一体化办案机制，既能够有效调动各级检察机关的办案力量，确保办案力量与案件数量均衡，也能形成监督合力，纠正监督偏差。在一体化办案机制下，类案监督线索可以在同一区域内实现跨院汇集和移送，有利于发现类案监督点。此外，还可以集中上下级检察院的人才和资源，重点研判实践中的热点难点问题，实现类案监督线索共享。基层检察院发现民事诉讼程序监督案件和民事执行监督案件可能存在类型化问题时，可以将案件线索报送上级检察院，上级检察院可以充分调动辖区内民事检察办案力量，在更大监督范围内发现问题线索，同时组建类案监督办案团队，主导类案监督案件办理，提升类案监督案件的办理质效。
（四）健全民事诉讼监督类案检索制度
民事诉讼类案监督离不开对典型案例的分析和研判，可以根据典型案例整理案件办理流程与方法，发挥其对类案监督的引领作用。现阶段，检察机关虽然在系统内部开设了“检答网”，对各级检察院办理民事诉讼监督案件中存在的普遍性和典型性问题进行解答，但该平台并没有民事诉讼监督类案检索功能，类案监督案件和指导性案例的作用发挥有待加强。对此，可以扩充“检答网”的功能，增加检察指导性案例、典型案例和类案监督案例检索功能，方便检察机关有效参照已有案例。此外，还可以与中国裁判文书网等进行合作，将检察机关提出抗诉或发出检察建议的案件附加检察文书选项，在加大司法公开力度的同时，为检察机关进行类案监督提供办案参照。
（五）做好与法院类案类判的衔接和信息化共享
民事诉讼监督的目的，在于规范法院依法行使审判权，共同维护司法权威。在这一层面上，检察机关进行类案监督，与审判机关推动类案类判的目标相一致。当前，检察机关通常是以提出类案监督检察建议、向法院发布检察监督白皮书、法检共同调研并出台文件等方式进行类案监督。而民事实体权利和民事诉讼权利的实现，以及民事诉讼程序的规范化运行，归根结底需要依靠法院裁判权的有序运转。因此，检察机关进行民事诉讼类案监督必须畅通与法院的信息沟通机制。例如，浙江省绍兴市检察院研发“民事裁判智慧监督系统”，该系统在案件材料信息自动筛选、处理、类案推送、法规检索等方面为民事检察办案提供了技术支持，大大提高了民事诉讼监督质效。2020年9月，最高人民检察院与最高人民法院联合发布《关于建立全国执行与法律监督工作平台进一步完善协作配合工作机制的意见》，该意见的落地落实有效提升了执行法律监督的信息化、规范化水平。检察机关主动加强与审判机关的信息化共享机制建设，对于充分发掘类案监督线索、提高监督水平大有裨益。
本文作者分别系最高人民检察院第六检察厅三级高级检察官；最高人民检察院第六检察厅检察官助理。
编辑：张 倩
制作：刘梦洁
本文节选自2020年《人民检察》第22期