【人民检察杂志】检察机关在假释适用中应发挥主导作用
《人民检察》2021年第14期
检察机关在假释适用中应发挥主导作用
作者：李领臣、张璋
假释制度是现代行刑制度的重要内容，对鼓励罪犯改过自新、维护司法公信力、减轻监管压力、减少监禁刑负面影响、促进罪犯再社会化以及最大限度实现刑罚目的等方面发挥着独特功能。目前假释制度的理论研究深度仍不够，实践运作存在配合性监督泛滥、柔和性监督是主流、被动性监督成为常态的监督弱化虚化问题。新形势下，检察机关如何在假释活动中发挥主导作用，在同步监督下提高假释适用率，需做进一步探讨。
一、检察机关假释主导作用的证成
假释监督主导权是指检察机关在假释案件诉讼活动中具有主要的并且引导假释案件向前方发展的影响和效果，推动假释制度得到正确适用。检察机关在假释中发挥主导作用，理论上自洽，实践中需要。
（一）检察机关诉讼全过程主导作用的体现
检察机关在参与诉讼活动中积极履职、发挥主导作用，既是顺应时代发展、强化法律监督的必然选择，也是检察机关全面履行宪法法律赋予职责、更好推进全面依法治国的必然要求，更是检察事业谋发展重自强的内在需要。人民检察院在刑事诉讼中，具有全过程、阶段性、环节性和结构性主导作用。检察机关在法律监督全过程中起主导作用，包括从立案监督、侦查监督、引导侦查取证、审查提起公诉、审判监督到执行监督。检察机关不仅应在庭前程序中具有主导作用，在庭审阶段承担指控和证明犯罪的主体责任，更要在刑事诉讼“最后一公里”中充分发挥主导作用，促进监督全过程的完整性，充分保障之前诉讼活动结果得以执行。
刑事执行检察是刑事检察工作的重要部分，做精做细刑事执行检察工作，将检察监督工作主导从审查起诉和立案侦查的阶段性主导、管辖移送和审查批准逮捕的环节性主导、莅临公诉和认罪认罚从宽的结构性主导向刑事执行中对刑罚变更的全局性主导的扩展也是检察机关新理念下诉讼活动监督应有的体现。检察机关立足于法律监督职能，通过在假释案件中精准监督发挥主导作用，在办案中监督，在监督中办案，保障罪犯人权和合法权益，依法提高假释适用率，从而纠正假释案件办理中司法理念偏差，激励罪犯改造，进而实现刑罚矫正的功能与目的。
（二）检察机关办案责任的体现
检察机关享有法律监督机关的宪法定位，国家和法律赋予检察机关更为多样的职权，就必须对刑事司法中的问题承担比别人更多更重的责任，自然要提高站位、增强自信，以“求极致”的精神充分履行好职权。由于假释案件大多发生在监狱内，其封闭的执法环境受到社会监督有限，检察机关依据法律对监狱进行检察监督成为重要的监督方式，同时，“与审查逮捕、审查起诉等检察活动具有被动性的特点不同，刑事执行检察的主动性是其主要特点”。假释等刑罚变更案件的办理，关系到公平正义、法律的权威和司法的公信力，这要求检察机关在刑罚变更的诉讼活动中尤其是假释案件办理中将“第一责任”的担当精神作为政治自觉，激励自己始终坚守原则，不断提高业务能力水平，提升案件办理质效。
实践中，为保障那些应当假释而未获得假释罪犯的合法权益，检察机关在办案中应当以事实为依据，以法律为准绳，坚持司法公正，秉持客观公正立场，尊重和保障人权，不仅要勇于担当，更要善于担当，改变法律监督因不具有实体性的处分权或裁决权而在诉讼活动中的作用有限等错误观念，在履行法律监督职责过程中展现出担当精神和负责态度。
（三）假释适用现状和应然价值所要求
从减假暂适用比例看，我国年平均办理减假暂案件数量相差较大，减刑占90%以上。减刑为主，假释为辅，在一定程度上影响了假释对于促进罪犯再社会化，更好地实现行刑目的的功能和作用的充分发挥。在刑罚变更中，假释制度可以利用社会资源对罪犯进行矫正，更符合新时代司法理念，具体而言：
一是更符合刑罚目的。减刑是对服刑期间有悔改或立功表现的犯罪人，适当减轻其原判刑罚的制度，在原判决认定的事实和适用的法律不变的情况下，就对原判刑罚予以减轻，减刑后的刑期常常会低于法定最低刑。假释动员了全社会力量对罪犯进行改造，将以往罪犯只在监狱内完全封闭式服刑的方式转变，让更多社会资源参与到罪犯改造中。且假释的适用只是执行方式发生变化，被假释的犯罪人的罪犯身份并未改变，假释不影响原判决的稳定性和严厉性，符合罪责刑相适应原则，有利于维护法院判决的稳定性及司法公信力，实现刑罚目的。
二是能有效减少监管压力。以笔者所在的L院监督的六所监狱为例，押犯量一直居高不下，部分监狱存在超押现，难以对罪犯进行针对性系统性的教育矫正，对于达到将罪犯改造成“合格产品”的要求颇为艰难。而假释制度对控制在押犯数量起到了显著的作用，可以节省司法资源，降低改造成本，可以抽出更多的警力和精力加强对狱内改造难度大、抗改的顽危犯的教育转化和管理力度，维护监管稳定，降低重新犯罪率。
三是有利于罪犯回归社会。在经历监狱一段时间封闭式管理和刑事高压政策的影响下，罪犯性格和心理易会受到较大波动，同时会与社会脱节，因此需要一个过渡的缓冲期才能适应社会。较减刑制度而言，假释能使罪犯提前获得自由，重返社会，在社会各方面的监督下从事社会性的工作，继续改造，从监狱人格过渡到正常的社会人格，使其完全融入社会，降低重新犯罪几率。
二、检察机关发挥主导作用中存在的问题
（一）文本规定上的限制
一是“再犯罪危险性”抽象性规定限制了检察机关监督主动性。目前刑法第八十一条规定了假释的法定条件，对罪犯没有“再犯罪危险性”的规定过于抽象，实践中证明一个人是否犯罪是受多种环境与个人因素影响，因此“再犯罪危险”需要检察人员运用一定的自由裁量加以权衡。实践中对“再犯罪危险”持过于严格谨慎的判断，是导致假释率低的重要原因之一。
二是现有禁止性规定限制检察机关监督的发挥。我国刑法规定累犯、十年以上暴力型犯罪不适用假释。笔者所在的A省C监狱作为重刑犯监狱，累犯和重刑犯关押比例达到42.9%，这就意味着减少了可假释的基数，降低了假释适用的可能性。累犯其实是上一次服刑改造的失败，继续对符合假释条件的罪犯关押是对这次改造的否定，这种“先入为主”的判断不仅不科学而且在逻辑上也不成立，服刑期间如人身危险性显著降低或消除，则没有理由不予以假释。同样，犯罪情况纷繁复杂，对于重刑犯犯罪也应区别对待，“一刀切”剥夺其假释可能不仅会影响其改造积极性，而且还消耗了大量监狱资源，让监狱负担加重。此外，一些地方性规定也存在对假释对象的不当限制，扩大了不得假释的对象范围，比如被害方上访不止或者因群体性事件被判刑，假释后可能引起不良社会影响的，不得假释。
（二）司法实践中的难点
一是财产性判项执行不明确。L院监督的六所监狱罪犯，约百分之八十以上罪犯都判处有附加财产刑，根据《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第二十七条规定，对于生效裁判中有财产性判项，罪犯确有履行能力而不履行或者不全部履行的，不予假释。实践中，因缺乏对罪犯财产性判项履行能力的明确规定、生效裁判中财产性判项不明确等多种原因会造成罪犯难以履行财产刑，如在判决书中只是简单的“责令退赔违法所得”或者“没收个人全部财产”，描述过于简单，导致财产刑执行标的不明确，易造成罪犯客观上难以履行，进而影响检察机关的判断，直接影响了罪犯的假释。
二是责任倒查机制的约束。对罪犯社会危险性等难以评估，一旦假释犯在考验期内再犯罪，则说明假释不符合刑法规定的“没有再犯罪的危险”的条件，检察人员可能面临责任追究。为了避免执法风险，在法律规定是“可以”假释而非“应当”假释的情形下，检察人员宁愿采取保守的做法，对可能存在一定风险的罪犯宁愿不适用也不愿担风险，从严把握假释适用。
三是社区矫正有待成熟。我国社区矫正法于2020年6月正式实施，社区矫正工作起步晚、基础弱，在机构设置、人员编制、经费保证等方面一定程度上存在不足，制约了假释的适用。
(三）检察机关自身的困境
一是监督具体程序缺乏规定。刑诉法第276条规定：“人民检察院对执法机关执行刑罚的活动是否合法进行监督”，同时274条“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见”。虽然检察机关已经从之前的在假释裁定作出后进行监督演化为对办理假释工作的同步监督方式，但目前法律没有具体的监督程序规定，特别是相对于侦查活动、审查起诉、审判活动的监督，对假释活动监督系统性和科学性并不成熟，未能形成完备有效的监督模式，各地自行探索实践中，难免会造成监督刚性不足等问题。
二是案多人少矛盾突出。刑事执行检察部门，由监所检察部门变更而来，鉴于历史因素，刑事执行检察部门检察人员数量少且能力弱的矛盾比较凸显，难以对假释活动完全做到全面监督，更多以书面审查方式为主，深入调查有时无力涉及。
三是监督手段相对有限。对于监狱或者法院未能按照法律规定或程序进行假释活动的，一般只能以建议的方式发出检察意见书或者纠正违法通知书，这种监督措施缺乏法律强制力，当被监督者对监督者的检察建议或纠正违法通知书置之不理时，检察机关往往力不从心。
三、检察机关在假释中发挥主导作用的建议
检察机关在假释活动中全面发挥同步监督作用，由事后的实体监督朝事前、事中程序性监督的纵向延伸，要求新形势下检察机关要不断强化主导责任。
（一）积极更新执法理念
一要抛弃重刑主义理念。树立行刑社会化理念，认识到监禁刑对于预防罪犯再犯罪非最优手段，刑罚目的不仅仅是报应，要克服传统的刑罚报应主义和重刑主义思想，淡化国民报应刑观念，推动刑罚观念文明程度的提高，利用社会上更多的资源对其治理、矫正，将新时代刑罚观从重刑主义向轻缓化转变，从封闭的监禁刑向社会参与的非监禁刑转变。
二要提倡假释权利说理念。传统观念认为假释的本质是“奖励说”，过分强调假释的国家权力本位，罪犯在此种关系下处于被动状态，不利于罪犯合法权益的保护，假释制度的独有功能无从得以发挥。假释权利说将假释从奖励转化为一种权利，使具有个别性、有限性的措施成为一种权利性的因而表现为普遍性、原则性的处遇，使罪犯更加积极主动地去开启狱门，充分发挥假释制度鼓励其自律自新的正反馈作用。
（二）全面推进立法变革
一是建议适当放宽不得假释的限制性条件。我国刑法对累犯以及十年以上暴力性犯罪不得假释的规定，把刑罚认定为一种静止性形态，忽视了刑罚教育改造功能与罪犯人身危险性的差异，不符合刑罚经济性原则，也同刑罚个别化原则相矛盾。国外立法可资借鉴，如《意大利刑法典》第 176 条规定，如果属于第 99 条规定的几种累犯情况，被判刑人服刑 4 年以上并且至少服满所判刑期的 3/4，可以提请假释，《德国刑法典》中也没有限制累犯的假释，只对有期期徒刑和无期徒刑的假释条件作了不同规定。建议将累犯和严重暴力性犯罪的重刑犯纳入假释的范畴，只是应给予更严格的适用条件。
二是建议放宽假释适用的实质条件。建议将假释条件中“没有再犯罪的危险”变更为“再犯罪危险性较低”的表述，同时建立科学的再犯罪评估机制。在综合考虑与犯罪相关的诸多因素后，认为犯罪人的人身危险性较低，假释后再犯罪的风险较低，应认为具备假释适用的实质条件。实践中，对老病残犯、过失犯、女犯以及家庭监管环境较好的未成年犯的假释适用，已证明“再犯危险性低”的科学性。同时，应尽快探索并建立一套符合我国国情的再犯罪风险评估机制，可参照国外成熟做法，以累进处遇制为基础，将罪犯再犯罪可能性采用定量评估方式判断，并指定专门机关综合分析相关因素进行评估，得出科学的罪犯再犯罪可能性，为检察机关开展检察监督提供一定的判断依据。
（三）能动解决实践难题
一是明确财产刑执行标准。一方面，应设定相对统一的履行能力认定标准以及明确犯罪缴纳多少比例可视为“积极履行”，另一方面，检察机关要结合罪犯服刑期间的汇款来源、会见情况、消费明细、大帐余额、互监组证明情况、困难证明、法院审查终结执行程序的证明文书等材料，综合判断财产性判项履行能力的有无及强弱。同时要求罪犯本人对尚未履行、追缴的赃款赃物去向予以说明，对家庭经济情况予以申报并接受核查。
二是规范开展责任倒查。应全面评估分析被假释罪犯再犯罪的主客观原因、假释程序是否违法后，再决定是否追究办案人员责任。如果检察人员办理假释符合法定标准和程序，不存在故意、重大过失和违法违纪行为，同时没有违反有关实体规定和程序规定，没有徇私舞弊、贪赃枉法，没有严重不负责任情形，就不予问责。
三是加强社区矫正监督。重点监督调查评估中假释后对所居住地的影响以及实际保证人和监管条件，保障假释取得良好的法律效果和社会效果，通过严格办理假释案件以工作实效给予公众信心，增强公众心理承受能力。
（四）创新检察监督方式
一是充分发挥巡回检察在假释监督中的优势。明确将假释作为巡回检察的重点之一，开展刑罚变更执行专项巡回检察，充分运用调阅材料、实地调查、组织谈话、调查问卷等方式对假释活动开展检察工作，主动发现和监督假释活动中的违法问题和不作为现象。严格落实《关于加强和改进监狱工作的意见》中关于依法提高假释适用率的要求，既要监督监狱严格把握提请假释的适用条件和情形，又要监督监狱切实做到在罪犯同时符合减刑和假释条件时优先适用假释。对违法假释的要依法提出纠正意见，对可以提请假释而监狱未提请的，可以依法向监狱提出建议提请假释的意见。
二是加强对有争议的假释案件检察听证力度。假释案件在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，可以公开听证，认真倾听当事人的诉求，听取听证员意见。检察机关在听证中保障罪犯表达诉求的合法权益，同时可对罪犯的再犯危险性、社区矫正条件等影响假释的重点问题进行针对性发问，在充分听取刑罚执行机关、罪犯、保证人以及社区矫正机关意见后，作出最终决定。
安徽检察新媒体出品
审核丨吴贻伙
来源丨《人民检察》
文字丨李领臣、张璋
编辑丨李昂