党国英：土地管理体制改革方向'两放权一替代' / 开普饭

目前我国土地利用规划管理体制形式上高度集中，操作中则又有不规范的“放权”，造成大量体制性摩擦，形成“无法可依”与“有法难依”并存的局面｡从表面来看，中央具有权力优势，而且已形成对地方政府严密的规制网络，但地方政府却可以利用自身作为唯一政策执行者的身份优势和信息优势，以多种方式规避中央的监管，最终很大程度上使中央政府的调控失灵，降低政策效率｡

相比于微观土地权益分享方面的制度改革，我国宏观的土地利用规划管理体制改革较为迟缓｡推进与区域经济发展相协调的土地利用规划管理体制改革必须顺应市场化、法治化的要求｡在以人为本、效率为重、保障平等、有力稳定、环境友好五大原则基础上，应简化目前复杂的土地功能区设置，以稳定的法律规范替代政策文件，将土地管理制度改革作为系统性过程加以推动｡

土地管理制度改革最终要取消以“用地指标”为主要控制手段的管理方法，但实现这个目标需要一个过渡性安排｡在过渡期内，中央政府以用地效率等检测指标为依据，调节省级政府用地行为，并启动财税等配套制度改革，提升城镇化和新农村建设水平，推动区域经济协调发展，优化城市空间结构和管理办法，增强城市综合承载能力｡

1.改革基本框架

土地利用规划管理体制改革要把握中央向地方放权、政府向市场放权、法律制度替代政策文件三大核心思想｡一是土地规划管理职责的设立向省级政府倾斜，实现中央向地方放权｡中央对省级政府土管行为的调节，由行政命令控制为主转变为政策杠杆调节为主；二是政府向市场大幅度放权，培育多种形式的土地要素使用主体；增强市场主体在土地交易、使用、保护中的权限；政府依法使用价值杠杆对市场主体的行为作合理干预；三是土地使用管理，特别是建设用地增长管理，由政策文件控制为主，转变为法律规范为主，实现稳定的可预期的土地宏观管理制度｡

改革的关键思路是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用｡一是划出几个较为简单的土地功能区，由不同层级政府分别管理｡在特定功能区，政府原则上不再对建设用地规模及地块选择做出规定，不设置用地指标，只做关于用地行为合法合规性的事前或事后审查；二是通过土地使用主体的趋利动机，使其市场行为尽可能接近合理利用土地的社会利益最大化目标，政府通过促成建设主体合作、基础设施投资引导、税收影响、执法监督等措施，对建设主体的用地行为进行调节；三是通过立法对土地利用主体的行为做出限制，实现常规政策对部分土地利用规划的替代｡此项改革可以增强土地使用主体对土地要素市场价值的预期，有利于提高土地利用效率，优化市场秩序｡

2.改革的主要内容

政府应该通过法治的手段，保障土地权利主体权利公平，提升土地市场治理效率，推动土地规划管理体制的市场化、法制化和系统化转型，促进大中小城市、小城镇以及新农村协调发展，为土地要素市场化配置提供制度保障｡

（1）简化土地功能区设置｡土地功能区划分不宜过于细碎，不宜造成过多交错｡可以考虑划分为以下三个类别｡

①农业保护区｡可以考虑划出约25亿亩的土地作为农业保护区，其中包括河流、道路、特色小城市、村庄、小型专业农户居住点以及他公共设施｡对保护区内的用地行为作出特别严格的法律规范，除重大基础设施、国家安全设施、环境保护设施用地外，保护区内其他非农业居民生活用地及非农业经营用地只减不增｡农业保护区的土地所有权按现行法律设立｡农业保护区的用地行为监督由中央政府或其派出机构负责｡此举有利于稳定土地利用预期，减低土地流转租金｡

②城市拓展区｡将大于现有城市建成区3~4倍的土地面积划为城市拓展区，不划定城市扩展边界｡在城市拓展区，用地行为符合法律规范的投资主体，可以自行在区域内选择地块投资｡城市拓展区由市（地）级人民政府代行土地所有权职能｡在我国立法分权体制有了更大改革之后，若县级乃至县辖市级城市获得立法权，此项合法性审查权力可以相应下放到最低一级城市政府｡城市拓展区范围里的农业区的土地管理由城市政府统辖｡在城市拓展区建立投资主体建设行为与国家常规土地利用法规替代现行土地利用规划的机制｡城市拓展区将长期保有可用于农业、林业及其他非城市建设用地｡此项改革若能落实，建设投资主体将有相当大的利用土地的自由度｡例如，投资者在拓展区选定一块农地，就可以遵守有关规定的前提下安排投资，不需要等待多级政府批准、下达用地指标｡有了这种机制，相信城市拓展区的土地不会在一个时期里全部转变为建设用地，而只是形成市场化的建设地块的选择机制｡也不用担心投资者会胡乱圈地搞建设，除非它是一位不讲经济效益的投资者｡后文将会提到，政府还可以创造一些政策杠杆对投资者的具体投资行为发生影响，完全不必忧虑投资者低效率利用土地｡

③现有其他国家级生态建设保护功能区｡适合人类居住的保护区，可由省人民政府履行管理职责｡人口稀少、长远看不适合人类居住、也不适合做大规模建设的生态保护功能区，由中央政府或其派出机构负责管理监督｡

（2）以稳定的法律规范替代政策文件｡国家应通过立法建立用地行为规范｡立法主体归属按土地主体功能区管辖主体归属确定｡主要规范类别包括:

①建设地点规范｡三类主体功能区采取不同的限制性政策｡例如，在农业保护区，禁止非农业居民扩大土地非农业使用规模｡

②占地规模规范｡在不同的土地功能区，由不同管辖主体针对不同类别的建设项目，提出占地规模规范｡例如，法律可以规定，一个城市的居民区占地面积不得小于城市建成区的45%｡

③所得税产生效能及资本充足规范｡针对盈利性组织可以做此项规定｡对连续在一定时间不能产生所得税的企业，可以按一定原则提出土地转让的要求｡

④不动产税征缴规范｡对企业、个人及其他用地主体征收以土地面积为基础的不动产税｡对政府等公共事业单位也做不动产税征缴评估，同时做出免税规定，以评估政府服务的成本多寡｡

⑤相邻关系规范｡根据用地单位的用地行为所发生的“外部性”，建立有利于外部行为“内部化”的法律规范｡

⑥排放规范｡对土地利用主体的各类污染排放及治理、补偿做出规定｡

⑦景观影响规范｡对土地利用主体所建设的建筑物以及生物景观做出评估，提出景观影响规范｡

⑧多个土地开发商合作规范｡政府支持开发商之间建立合作关系，解决大范围内的基础设施建设等问题，并制定相关法规｡

⑨土地开发商与政府在基础设施建设用的合作规范｡政府与开发商之间在基础设施建设中建立合作关系，并制定相关法规｡

⑩公共部门占地规范｡借鉴发达国家公共部门占地制度安排，设定合理的公共部门占地标准，构建规范化的公共部门占地管理流程｡对于超标部分可以有偿退让，退让资金转入国库｡

⑪公益项目用地协商合作规范｡可以要求商业用地开发商必须按一定比例切出公益项目用地｡比例大小可以因土地开发类别确定｡在公益项目用地中，再按照政府对跨区片大型公益项目建设需求，将一定量土地用于单个开发商项目之外的区域｡

上述规范形成后，国家不再实行建设用地指标管理，也不再对经济活动主体及公共部门占地做门槛审查，完全按是否符合规范做程序性审查｡

（3）改革过渡期中央政府对省级政府用行为的调节办法｡各城市发展不得突破城市拓展区总面积｡城市拓展区中的城市建成区原则上不应超过二分之一｡在前述城市建设法制化尚未完成时期，中央政府用以下指标调节城市建设用地增长:

①全要素生产率｡连续3年全要素生产率超过全国平均水平的省份，建设用地可按GDP增速的80%增长｡低于全国水平的地区，停止新增建设用地占用｡

②房价｡城市房价连续3年超过当地物价指数，不得新增工商业用地｡

③农业规模化经营水平｡建立农业规模化经营水平与本行政区“增减挂钩”指标的关联关系｡过渡期内，“增减挂钩”的指标出让区域必须由农业保护区的村庄建设用地复垦产生｡一定期限以后，停止“增减挂钩”政策｡

④单位土地面积GDP产出率｡单位面积城市建成区的GDP产出连续3年低于全国水平，停止占用新增建设用地｡相反情形可增加建设用地｡

⑤城市住宅用地占比｡按3年平均水平计算，新增城市住宅用地占新增建设用地的比重不得低于35%｡

⑥城市常住人口户籍拥有比率｡城市常住人口户籍拥有率越高，则可增加建设用地｡相反情形则不可增加建设用地｡

⑦环境治理水平｡连续3年低于国家规定的排放水平，可以增加建设用地｡

对以上指标予以综合考虑，设定指标权重，计算出各省市新增建设用地增长速度｡各省市在自己的控制目标约束下，确定辖区的建设用地增速｡

3.配套制度改革

土地制度改革不仅需要加大对土地管理制度本身的改革，更要适时启动配套制度改革｡

（1）建立存量建设用地市场｡存量建设用地市场建立不起来，土地使用效益有可能越来越低｡在预期土地涨价而出让已占有土地的机会成本很低的情况下，土地占有者很难有积极性出让土地｡国有企事业单位尤其没有积极性｡这是存量建设用地市场难以建立的根本原因｡提高已占有土地的机会成本，就是要合理分配出让低效率利用土地所获利益｡国家必须让土地出让者获得一定利益，以提高土地占有者的机会成本｡

（2）出台房地产税｡房地产税必须从价计税，不能按面积计税｡在改革过渡期，对于有三套以上单元楼房的家庭，可以从第三套开始计税｡鉴于我国房价存在严重泡沫，在改革过渡期内，可以考虑以“影子房租”为基数计算税率，收取房租的25%，约莫房价的1%｡

（3）通过农村土地承包权的长期化明晰土地产权｡现行农村集体产权制度主要有两种形态，一是大部分农区实行的农户土地承包制，二是发达地区农村实行的股份社制度｡有的地方兼有这两种制度｡对于这两类制度形态，要制定不同的改革方案｡

土地产权改革的具体设计，一是要有利于市场在土地资源配置中发挥决定性作用，提高土地资源配置效率；二是要在尽可能与现行法规相衔接的同时，对不合时宜的法规作出修订；三是要确保改革方案的系统连贯性，尽可能不给“走回头路”留下空间；四是要坚持公开、公正，让农民群众在改革中得到好处｡

土地承包权应该实行永久承包｡但在永久承包制度确立之初，尽可能保障确权颁证形成“起点公平”的格局｡要明确告诉广大农村干部群众，确权颁证意味着“最后一次调整土地”，今后绝不会调整土地，绝不会再搞平均承包｡“起点公平”应该成为确权颁证工作的“底线要求”｡实现这个目标不能靠简单化的工作方法，而应充分发挥协商民主的作用，防止村干部一意孤行、以权谋私｡

在农村土地承包权长期化以后，耕地经营权的期限交给市场机制支配，由农民自主决定｡

（4）推动土地市场主体多元化｡一是发展住房建设合作社，允许有住房需求的家庭建立合作组织，在土地市场上得到土地｡二是建设用地供应多元化，允许小宗土地直接投放市场，使个别家庭在遵守相关法规的前提下从市场获得土地后自主建房｡三是探索鼓励开放地方基础设施建设“平台公司”，打破地方垄断一级市场业务｡四是探索建立“土地银行”，建立与土地经营有关的金融机构｡

党国英：土地管理体制改革方向'两放权一替代'

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