抽象行政行为的判定标准|典型判例
一、索引指南
【判例名称】 王越与佛山市自然资源局土地行政命令案
【案件编号】 （2020）粤06行终248号
【生效时间】 2020年5月29日
【主审法官】 王咏章 郭赟 陈智扬
【参考级别】 典型判例
【可参区域】 广东省
【裁判主旨】 我国行政诉讼法并未将全部行政行为纳入行政诉讼的受案范围，依然将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，规定抽象行政行为不可诉。区分抽象行政行为与具体行政行为，主要看行政行为是否具有普遍的约束力，具体从三个方面进行界定：1.看该行为所针对的对象是否确定。抽象行政行为的对象是不确定的，无法统计的；具体行政行为的对象是确定的，是可统计的。2.看适用效力。具体行政行为原则上只对特定的对象有效，其效力不及于其他对象，抽象行政行为则可反复适用。3.看能否直接进入执行程序。具体行政行为具有直接的执行力；而抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介才能进入执行程序。
【编者评注】 简要释明了抽象行政行为的判定标准，具有一定的参考价值
【检索主词】
一级检索词：受案范围
二级检索词：抽象行政行为 约束力 反复适用
二、裁判原文
广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）粤06行终248号
上诉人（原审原告）王越，男，1992年5月25日出生，汉族，住广东省广州市越秀区东湖北26号202房，公民身份号码：440************03X。
委托代理人陈非，广东红棉律师事务所律师。
委托代理人孔令威，广东红棉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地广东省佛山市禅城区******。
法定代表人杨小晶，局长。
委托代理人贺运红，该局工作人员。
委托代理人李舒啸，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。
上诉人王越因诉被上诉人佛山市自然资源局土地行政命令一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初220号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审查查明，王越持有位于佛山市高明区*********的《不动产权证》，证载土地地类用途均为果园。
2019年12月23日，佛山市自然资源局高明分局（以下简称“高明分局”）作出《关于停止办理高明区杨梅龙山私家果园和高明区杨梅私家果园不动产登记业务的公告》，认为上述果园内存在涉嫌违法使用土地，按照上级要求开展清理整治工作，将停止以上两个果园地块的转让、过户等一切不动产登记业务。此外高明分局通过航拍将王越的建筑进行确认并制作影像图。
2019年12月27日，高明分局作出佛自然资明发〔2019〕259号《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园内非法占用土地进行违法建设行为的通知》（以下简称《限期改正通知》），认为杨和镇杨梅私家果园、龙山私家果园业主存在未办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为，上述土地上的建筑物、构筑物及附属设施违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑物、构筑物及附属设施，限上述土地范围内所有违法建设的业主自本通知发布之日起六十日内，自行拆除违法建筑物、构筑物及附属设施，逾期不拆除的，将依法强制拆除，由此产生的不利法律后果由违法当事人自行承担，并将《限期改正通知》在涉案地块的公告栏予以张贴。
另查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委、佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》文件规定，新组建的佛山市自然资源局统一负责全市自然资源执法工作，并在区设分局，实行市以下垂直管理体制。佛办发[2019]32号《中共佛山市委办公室、佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》规定，佛山市自然资源局高明分局系佛山市自然资源局的派出机构。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”可诉的行政行为是指具有行政权能的组织为了实现行政规制而运用行政权，针对特定相对人设定、变更或消灭权利义务所作的单方行政行为。本案中，涉案的《限期改正通知》作出的对象为“杨和镇杨梅私家果园、龙山私家果园业主”，通知的内容中亦载明“存在未办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设的行为”，从佛山市自然资源局所提交的证据材料来看，并未查明哪些业主存在非法用地，且土地上的建筑物、构筑物及附属设施有哪些是违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，对相关违法事实亦未提供证据，因此涉案《限期改正通知》并非针对特定的相对人所作出，因此不符合可诉行政行为个别性的特征。
其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可见，责令改正的行为应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置阶段行为。一个行政处罚行为的作出可能会经过多个阶段，涉案《限期改正通知》是形成行政处罚行为的过程性、阶段性行政行为，在行政机关作出一个行政处理行为尚未终结之时，根据行政行为成熟原则，司法机关不应过早的介入，以免破坏行政机关作出行政行为的完整性和独立性。况且佛山市自然资源局在本案的答辩中表示《限期改正通知》为程序性告知行为，其未作出最终的行政行为，对当事人权利义务影响的是最终的处理决定或实际的拆除行为。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故涉案《限期改正通知》不属于行政诉讼的受案范围，王越的起诉应予以驳回。
此外，应当指出，根据《中华人民共和国土地管理法》（修正前）第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……”据此，对非法占用土地的违法行为，佛山市自然资源局作为市级政府土地行政主管部门有进行查处的职权。因机构改革，佛山市自然资源局高明分局作为土地行政主管部门的派出机构不具备非法占用土地的查处的职权。虽然佛办发[2019]32号《中共佛山市委办公室、佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》规定了市自然资源局高明分局承担所辖区域的自然资源管理工作，但该授权行为不产生法定职权移转的法律效果，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，该授权行为应当视为委托。根据委托代理关系的法律特征，除非法律另有规定，代理人应当以委托人的名义而不能以自己的名义作出行政行为。本案中，佛山市自然资源局高明分局对涉案的《限期改正通知》以自己名义作出，与上述法律规定不符，一审法院在此指正。
综上，王越的起诉不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回王越的起诉。
上诉人王越上诉称：1.《限期改正通知》无论从标题、主送单位，还是通知内容来看，均针对特定的相对人，是就案涉土地上全部建筑物针对杨梅私家果园和龙山私家果园内全部业主所作的具体行政行为。且认定行政行为个别性不应仅以数量多少来确认，而应当以相对人是否具体特定来认定。《限期改正通知》针对特定且可以确定的人群，应成立个别性、特定性。2.最高人民法院69号指导案例中就程序性行政行为是否属于可诉行政行为作出了明确的认定。如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为。《限期改正通知》中关于责令“限期改正”“六十日内自行拆除”否则“将依法强制拆除”等内容，已对当事人实体权利义务，尤其是财产权产生实际影响。并且，《限期改正通知》已认定当事人行为违法，实质上已经对当事人的行为作出实体处理。3.高明分局在未听取当事人陈述申辩的情况下直接认定行为违法，责令王越限期自行拆除违法建筑。“责令其限期自行拆除”等同于《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条中的“责令限期改正”，是行政处罚相关的一个附属处理程序。因此，《限期改正通知》不是阶段性、过程性行政行为，而是实质意义上的强制拆除决定，是最终性的行政行为。事实上，高明分局已经于2020年1月13日、同月18日、3月17日，先后强制拆除了业主邓格、冯洁霞、谢竞趣的房屋。4.一审法院已经认定高明分局作出《限期改正通知》的主体不适格，高明分局超越职权作出的行政行为无效，应当依法予以撤销。5.龙山私家果园并非违法建设，行政机关应尊重历史，以正确的方法解决历史遗留问题。综上，案涉《限期改正通知》具有可诉性，属于行政诉讼受案范围，且作出该具体行政行为的主体不适格，原审裁定缺乏事实和法律依据。王越上诉请求：1.撤销一审裁定；2.指令佛山市顺德区人民法院继续审理。
被上诉人佛山市自然资源局答辩称：1.无论从形式上还是从内容上来看，《限期改正通知》都不是最终的行政处罚行为，而只是行政查处过程中的一个执法告知环节，属行政过程性行为，尚未对行政相对人的权利义务产生实际影响，不具有独立性，也不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。2.上诉人称高明分局根据该通知已经开始实施行政强制行为，与事实不符。事实上，个别业主自愿拆除建筑物。对于需要强制拆除的违法建筑，有关部门逐宗进行了查处，并逐个出具相应的行政拆除决定书。相关业主也分别对其权利义务产生实际影响的拆除决定提起了相应的行政诉讼和行政复议。3.《限期改正通知》只针对违法建设行为，没有涉及土地使用权流转，土地使用权流转的合法性不能代替地上建筑物的合法性。根据征地批文，案涉地块的批准用途为“三高农业用地”或“果园用地”，业主办理的土地使用权证中均明确为“果园用地”，即“农用地”。该私家果园项目并未办理建设用地转用手续，不能擅自进行非农建设。4.《限期改正通知》的目的是清理整治各种非农建设行为，符合国家清理整治非农建设的政策。综上，一审裁定认定事实清楚，法律依据充分，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回上诉。
本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当具备法定的起诉条件，不具备起诉条件的，人民法院不予受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条将“属于人民法院受案范围”规定为提起行政诉讼的法定条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”我国行政诉讼法并未将全部行政行为纳入行政诉讼的受案范围，依然将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，规定抽象行政行为不可诉。区分抽象行政行为与具体行政行为，主要看行政行为是否具有普遍的约束力，具体从三个方面进行界定：1.看该行为所针对的对象是否确定。抽象行政行为的对象是不确定的，无法统计的；具体行政行为的对象是确定的，是可统计的。2.看适用效力。具体行政行为原则上只对特定的对象有效，其效力不及于其他对象，抽象行政行为则可反复适用。3.看能否直接进入执行程序。具体行政行为具有直接的执行力；而抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介才能进入执行程序。
本案中，高明分局作出的《限期改正通知》认为杨梅私家果园、龙山私家果园业主存在违法占用土地的行为和违法建设建筑物、构筑物及附属设施的行为，要求上述土地范围内所有违法建设的业主在六十日内自行拆除违法建筑物、构筑物及附属设施。《限期改正通知》强调杨梅私家果园、龙山私家果园业主中存在违法占地和违法建设的行为，并未明确何人违法占地、违法占用哪一块地，也未明确何人违法建设、哪一建筑物、构筑物及附属设施系违法建设。《限期改正通知》责令违法建设的业主自行拆除违法建（构）筑物及附属设施，也没有明确指向具体的个人与建筑。所以，《限期改正通知》针对的对象虽然有一定的范围，但是并不具体、明确，不论是违法主体还是违建物都尚需后续行政行为作进一步的甄别、判定，才能做出具体的统计。《限期改正通知》没有针对具体的人和物，但是对于经甄别、判定的违法占地、违法建设的人和建（构）筑物及附属设施可以重复适用。由于针对的具体对象不明确，《限期改正通知》显然不能直接作为执行根据，必须经过进一步作出的具体行政行为才能进入执行程序。因此，《限期改正通知》不是具体行政行为，而是行政机关发布的具有普遍约束力的行政命令，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
王越因不服高明分局作出的《限期改正通知》，于2020年2月21日向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认高明分局作出《限期改正通知》的行为违法；2.撤销《限期改正通知》；3.本案诉讼费由佛山市自然资源局承担。如上所述，王越提起本案行政诉讼不符合行政诉讼法定起诉条件，人民法院不予受理，鉴于一审法院已经受理，应裁定驳回起诉。
综上所述，一审裁定驳回王越起诉的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持。王越的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王咏章
审 判 员 郭 赟
审 判 员 陈智扬
二〇二〇年五月二十九日
法官助理 谢 童
书 记 员 何斯棋