何宝玉：我国农村集体经济组织的历史沿革、基本内涵与成员确认
农村集体经济组织是一种具有中国特色的经济组织，制定农村集体经济组织法是当前农业农村立法的一项重要任务，起草工作正抓紧推进。本文在梳理农村集体经济组织产生、发展、演变过程的基础上，对其基本内涵的界定和成员的确认等基本问题进行分析探讨，提出初步意见，以期为相关立法工作和司法实践提供参考。农村集体经济组织作为一种具有中国特色的特殊经济组织，与农村集体所有制和农村土地集体所有权都有十分密切的关系。2020年全国人大制定的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）明确农村集体经济组织为特殊法人，有利于其参与经济活动。但由于农村集体经济组织的特殊性，《民法典》的数条原则规定难以满足规范和发展农村集体经济组织的现实需要，特别是推进农村集体产权制度改革，不可避免地涉及农村集体经济组织的成员确认、组织形式和内部治理等问题，迫切需要立法作出具体规定，为农村集体经济组织健康发展和农村集体产权制度改革稳步推进，提供良好的制度框架和法律保障。我国农村集体经济组织是在20世纪50年代实行农业社会主义改造时期产生的，随后不断发展演变，成为一种独具特色的经济组织。中华人民共和国成立前实行土地私有制，大量土地集中到少数地主手中，贫苦农民没有土地。1947年7月中共中央在西柏坡召开全国土地会议，决定在解放区进行土地改革，实行耕者有其田的土地制度；废除一切地主的土地所有权，没收地主的土地，按农村人口平均分配土地。这一政策极大地激发了广大贫苦农民的革命和生产积极性，为保卫胜利果实，翻身农民踊跃参军，积极支援前线，解放战争迅速取得胜利。中华人民共和国成立后，中央人民政府于1950年6月颁布《土地改革法》，第1条就明确规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制度，实行农民的土地所有制，籍以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。各地据此推行土地改革，实行农民土地所有制，实现耕者有其田，到1953年基本完成土地改革，没收和征收地主的土地分配给穷苦农民，彻底废除了封建剥削的土地制度，从根本上改变了封建土地占有关系。土地改革彻底改变了农村生产关系，大大解放了农村生产力，农业生产活动迅速恢复和发展，为国家的工业化建设准备了条件。随着土地改革推进，农村社会趋于稳定，农业生产迅速恢复，但很快出现农户两极分化趋势，小部分经济上升较快的农户开始买地、雇工、扩大经营，同时有部分农户因种种原因生活困难，开始卖地、借债和受雇于他人。这种两极分化现象表明，防止历史上反复发生的土地所有权从平均化到兼并、形成大地主的轮回，是新生的人民政权必须面临的一个现实问题。为防止农户两级分化造成社会问题，国家在农村推行互助组和初级农业生产合作社，并实行农业社会主义改造。1953年2月，中共中央通过《关于农业生产互助合作的决议》，要求发展临时互助组、常年互助组、以土地入股为特点的农业生产合作社等三种形式的互助合作。当年出现了粮食紧缺，为便于实行粮食统购统销，加速推进农业社会主义改造，农业合作组织发展的重点转到了初级社，期望通过农民集体劳动、统一经营、分工协作，推动农业生产的更大发展，以便为工业化提供更大的原始积累资金。同年12月，中共中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》，肯定《关于农业生产互助合作的决议》及其实施成效，提出了办好农业生产合作社必须注意做好的主要工作，即努力增加生产，逐步改善管理，实行合理分配，并增加保障社员权益的规定，包括增加社员收入、实行灵活多样的分配制度，以及公共财产和公积金、公益金的积累必须坚持社员自愿等。1955年11月，在总结实践经验基础上，全国人大常委会通过《农业生产合作社示范章程草案》，第1条就明确，农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化；它组织社员进行共同劳动，统一地分配社员的共同劳动成果。第3条进一步指出，农业生产合作社的发展分为初级和高级两个阶段，初级阶段的合作社属于半社会主义性质，在这个阶段，合作社已经有一部分公有的生产资料；对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员适当的报酬。初级农业生产合作社可以说是农村集体经济组织的最初形态，其主要特征是：1.农民以自有土地入社，交合作社统一使用，即土地所有权仍归社员，但土地使用权和经营权由合作社统一行使；2.社员私有的生产资料和零星的树木、家禽、家畜、小农具、经营家庭副业所需工具，仍属于社员所有，都不入社；3.合作社按照社员入社土地的数量和质量，从每年的收入中付给社员适当的报酬，通常应当低于劳动报酬；4.社员有退社自由，社员退社时可以带走他入社的土地。有学者主张初级社是集体经济组织，因为合作社拥有部分生产资料(如属于合作社公有的耕畜、农具、入社的股份基金等)；初级社的性质是半社会主义的，因为农民仍然是土地的所有权人。学者普遍认为，初级农业生产合作社的政策适应了当时生产力的发展，农民的生产积极性提高，农业生产效率也得到较大提高。1953年6月，中共中央提出了过渡时期总路线，要在十年至十五年或者更多一些时间内，基本上完成国家的工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。同年12月，中共中央进一步明确提出，将农民在生产上逐步联合起来的具体道路是，经过简单的共同劳动的临时互助组织和在共同劳动的基础上实行某种分工分业而有某些少量公共财产的常年互助组，到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社。随后进入高级农业生产合作社发展阶段。1956年1月，毛泽东亲自主持编写并加批按语的《中国农村的社会主义新高潮》出版后，全国掀起大办高级社的高潮。当年6月第一届全国人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第1条规定：高级农业生产合作社是劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织。第2条进一步规定：高级农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行“各尽所能，按劳分配”，不分男女老少，同工同酬。当年末全国已有96.3%的农户加入高级社，以集体土地所有制为基础的高级农业生产合作社在全国范围内普遍建立起来。有的地方出现了初级社匆忙转为高级社、小社并大社等现象，但当时农业合作化高潮确实受到绝大多数农民拥护。根据示范章程和实践，高级农业生产合作社的主要特征有：1.土地集体所有，社员入社的土地和耕畜、大型农具都转归合作社集体所有；土地由合作社统一经营，对社员入社的土地不支付报酬，合作社实行各尽所能，按劳取酬；2.社员私有的生产资料和零星的树木、家禽、家畜、小农具、经营家庭副业所需工具，仍属于社员所有，都不入社；3.按照示范章程的规定，社员享有退社自由，退社时可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地，但章程并未规定退社的具体程序，现实中社员退社往往遭到拒绝。学者普遍认为，初级社是以生产资料私有制为基础的合作经济组织，高级社是以生产资料公有制为基础的集体经济组织。高级农业生产合作社确立了土地集体所有，具有了完全社会主义性质，是农业社会主义改造完成的标志。高级农业生产合作社的建立，是我国农村合作社经济与集体经济相区别的重要分界线。可以说，高级农业生产合作社正式形成了具有社会主义性质的农村集体经济组织。1958年8月，中共中央通过的《关于在农村建立人民公社问题的决议》指出，人民公社是形势发展的必然趋势，在目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前达成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针。随后，全国普遍推行“一大二公”的人民公社，刮起共产风，基本形式是“一平二调三收款”，即在公社范围内实行贫富拉平平均分配；县、社两级无偿调走生产队（包括社员个人）的某些财物；银行收回过去发放的贷款。人民公社是在高级农业生产合作社的基础上发展起来的新社会组织。人民公社不仅要求生产资料公有化，而且生活资料也公有化。特别是，人民公社实行国家在农村的基层政权机构与公社的管理机构合一，即“政社合一”。1961年6月发布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第1条明确指出，农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。人民公社是由工商农学兵构成的基层政权组织，又是一种经济生产形式，从事农林牧副渔业生产活动。这种政社合一体制导致社员完全失去退社自由，因为人民公社不仅是一个纯粹的合作经济组织，社员入社的土地变成公社集体所有，而且农民的土地入社后，不仅不能在公社集体所有的土地中享有明确的份额，也不能取得报酬。既然社员不能自由退社，也不存在退社时带走自己土地的可能。人民公社的集体土地实行以队为基础的“三级所有”。1958年12月党的八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》明确规定：人民公社应当实行统一领导、分级管理制度，一般可以分为公社管理委员会、生产大队（即基本核算单位）、生产队（即组织劳动的基本单位）三级，统一受人民公社领导。1962年2月党中央进一步明确，在人民公社体制中，生产队是核算的基本单元。同年9月通过的《农村人民公社工作条例修正案草案》规定，以生产队为基本生产组织单位、核算单位和生产资料所有权单位。将生产队作为基本核算单元的优势是，可以实现生产活动与分配环节的一致，杜绝生产大队范围内不同生产队之间无偿调拨和平均倾向，能够切实提高生产者的热情。生产队作为基本核算单位，受公社和生产大队领导，主要经济职责是按照生产计划组织农业生产，统一经营管理土地。而且，人民公社的三级组织既是经济组织又是行政组织，社员的身份具有双重属性，即私法上是成员与团体的关系，公法上是公民与政权组织的关系，两种身份又不可分离，所以社员完全没有退出权。这是人民公社和高级农业生产合作社的最根本区别。按照学者的观点，人民公社以政社合一体制取代独立经营的农业生产合作社，混淆了公民与合作社社员的界限，使合作社自愿入社、允许退社的基本原则完全无法贯彻，合作社完全成为政府的附属物，生产经营自主权完全丧失，合作社的基本原则已荡然无存。但实际上，1962年建立三级所有、队为基础的体制后，人民公社体制已有所松动，因为随着生产组织和核算单位下沉到生产队，人民公社的职能已经主要转为行政管理，更多地表现为行政单位。1978年农村改革后，全国大部分农村地区普遍推行以包产到户和包干到户为主要形式的责任制，农户成为农业生产经营主体，人民公社体制的作用日益弱化。1983年初中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》，提出从两个方面对人民公社体制进行改革，即实行生产责任制特别是联产承包责任制，实行政社分设。该文件明确要求，保留基本核算单位，作为地区性合作经济组织，其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定，负责管理集体的土地等基本生产资料和其他财产；原来的公社一级和非基本核算单位的大队是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，与群众商定。同年10月，中共中央、国务院联合发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求以原公社的管辖范围为基础设立乡镇政权组织；根据村民居住情况设立村民委员会，办理本村公共事务，协助乡政府搞好本村行政工作和生产建设工作；有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行。1984年中央一号文件要求，政社分设后，农村经济组织应当根据生产发展的需要，在群众自愿基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。以村为范围设置的，原生产队的资产不得平调，债权债务要妥善处理。原公社一级已经形成经济实体的，应充分发挥其经济组织的作用；公社经济力量薄弱的，可以根据具体情况和群众意愿，建立不同形式的经济联合组织或协调服务组织；没有条件的地方也可以不设置。这些组织对地区性合作经济组织和其他专业合作经济组织，是平等互利或协调指导的关系，不再是行政隶属和逐级过渡的关系。随后，人民公社普遍改为乡（镇），主要作为基层地方政府行使行政管理权，生产大队普遍改为村，生产队普遍改为村民小组，但各地设立相应集体经济组织的情况存在很大差别，有些经济发达地区，乡镇一级还设有乡镇经济联合总社或者农工商总公司等集体经济组织，行使经济管理职能；村一级有村民委员会，还设有村经济合作社联社等集体经济组织；村民小组设有经济合作社。但是不少地方，特别是经济欠发达地区，村一级只设村民委员会，未设村经济合作社联社等集体经济组织；村民小组一级也未设立经济合作社等集体经济组织，这些地方除农民集体所有的土地以外，没有其他集体经营性资产需要管理，集体又无力支付干部补贴等费用，因而未成立集体经济组织，但在集体土地发包过程中，村民小组以集体土地所有权为依据进行发包管理，客观上还在发挥作用，实际是在运作的。概而言之，农村改革取消人民公社体制后，全国大部分地方都在乡镇设立人民政府，村一级设立村民委员会，但只有在经济比较发达的地区，以“三级所有，队为基础”的集体土地所有权为基础，分别在乡镇设立经济合作社联社总社等、村设立经济合作社联社、村民小组设立经济合作社等农村集体经济组织。需要指出，1962年9月《农村人民公社条例修正案草案》将生产队确定为基本的生产组织单位、核算单位和生产资料所有权单位以后，国家政策文件和法律从未对生产队作为基本所有权单位作过调整。农村改革后，集体土地所有权主要是从原生产队所有延续下来的，并未改变村民小组农民集体的土地所有权。实践中，不少地方未成立村民小组集体经济组织，村民小组没有独立的法律地位，但是土地发包、集体收益分配等，实际上主要都是以村民小组为单位进行的，并未突破村民小组范围。未成立村民小组集体经济组织的，可能以村民委员会名义发包村民小组农民集体所有的土地，形成村民小组农民集体享有土地所有权但难以行使管理权、村民委员会不享有土地所有权却实际行使管理权的状况，造成产权与治权的分离。这种情况下，如何更好地发挥村民小组管理集体土地等财产的作用，是需要深入研究的问题。农村集体经济组织的内涵比较丰富，这里着重从立法和司法实践的角度，对其概念、基本特征及其与村民委员会的关系进行分析。制定农村集体经济组织法已经列入全国人大常委会立法规划，起草工作正抓紧推进。立法首先必须明确需要规范的对象，近年来，社会各方面特别是理论界，对于农村集体经济组织立法需要规范哪类、哪些组织存在不同看法。多数意见认为，立法需要规范的农村集体经济组织，是指农村改革开放后由人民公社时期“三级所有，队为基础”演变而来的、以农民土地集体所有权为基础的农村社区性合作经济组织；也有意见认为，除社区性合作经济组织外，还应包括农民专业合作社和乡镇企业等合作经济组织；还有意见认为，立法要规范的主要是农村集体产权制度改革后形成的股份经济合作社等新型农民合作经济组织。根据农村集体经济组织的历史演变，结合农村集体经济组织发展现状和未来趋势，农村集体经济组织立法规范的对象宜采用上述多数意见，主要理由是：其一，从法律规范的起源看，法律最初规范的农村集体经济组织，是20世纪50年代农业社会主义改造形成的农业生产合作社。1955年11月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程草案》规定，农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织。这是首次采用“集体经济组织”概念。后来，农业生产合作社经过初级社、高级社,发展到“三级所有、队为基础”的人民公社；农村改革开放后，人民公社解体，相应地形成了乡（镇）、村、村民小组集体经济组织，虽然名称变了，而且不少地方并未成立乡（镇）、村民小组集体经济组织，但集体经济组织的地域范围基本未变，作为农村集体经济组织基础的农民集体土地所有权基本未变。其二，农村改革后发展起来的乡镇企业、农民专业合作社等农民合作经济组织，已经分别制定专门法律加以规范，再将其纳入农村集体经济组织法，既不合理，也不符合立法实践经验。依法成立的乡镇企业可以适用乡镇企业法，按照其组织形式，还分别适用公司法、合伙企业法、个人独资企业法等相关法律。乡镇集体企业投资设立企业或者与其他单位联营的，新设企业和联营形成的资产仍归集体所有，属于集体经营性资产，可以按照集体产权制度改革要求，以股份或份额的形式量化到本集体成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。而且，根据《乡镇企业法》第2条的定义，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主在乡镇（村）举办的各类企业，这显然表明乡镇企业不是农村集体经济组织。在家庭承包经营基础上，生产、经营同类农产品的农户自愿组成农民专业合作社，对于提高农民组织化程度，增强农民市场竞争力，促进农业产业化现代化，都有十分重要的作用。农民专业合作社是农民自愿成立的，并非建立在农民集体所有土地的基础上，而且通常都突破了特定地域的限制，可以跨越不同乡（镇）村。《民法典》第96条规定的四种特别法人中的三种（即机关法人、农村集体经济组织法人、基层群众自治组织法人）都具有地域性、排他性和惟一性等特性，惟有合作经济组织法人不一定具有这些特征。农民专业合作社作为合作经济组织，显然不同于农村集体经济组织，完全可以适用《农民专业合作社法》。其三，农村集体产权制度改革后形成的股份合作制经济合作社等新型农民合作经济组织，是随着城乡一体化进程加快，一些村、组集体经济组织在明晰产权归属的基础上，将集体经营性资产以股份或者份额的形式量化到集体成员，发展股份合作而建立的，实践中主要是城中村、城郊村、经济发达村等经济实力较强的农村集体经济组织进行改制而形成的；有的在集体产权制度改革过程中，以原集体经济组织为基础，以集体经营性资产另行成立股份经济合作社等；还有些村（组）集体经济组织以家庭承包经营为基础成立土地股份合作社。这些都是农村集体经济组织在新形势下的具体组织形式，仍然具有农村集体经济组织的性质和基本特征，例如成员集体所有、地域性、排他性和惟一性等。这些新型组织并不是凭空新产生的，而是原集体经济组织采用新形式，以原集体经济组织为“母体”。因此，针对社区性农村集体经济组织的法律规范，应当适用于农村集体产权制度改革后形成的股份合作制经济合作社等，同时需要针对新型农村集体经济组织作出适应性规定。还有个别城中村、城郊村的集体经济组织已经改制为股份制、股份合作制，这些村大都完成撤村建居，已是村无田、农无地、农户都是居民户，明显具有特殊性，其法律适用有待深入研究。其四，从立法实践看，规范的对象也是以集体土地所有权为基础而形成的社区性集体经济组织。在地方立法层面，一些地方制定的有关农村集体经济组织的规范性文件都将社区性农村集体经济组织作为规范对象。例如，《黑龙江省集体经济组织条例》第3条规定：农村集体经济组织是指在集体统一经营和家庭分散经营相结合的双层经营体制下，土地等生产资料归全体成员集体所有，具有公有制性质的农村社区性经济组织。《湖北省农村集体经济组织管理办法》第2条规定：农村集体经济组织是指在一定社区范围内，以土地等生产资料劳动群众集体所有为基础的乡（镇）经济联合总社、村经济联合社、组经济合作社等集体经济组织。《广东省农村集体经济组织管理规定》第3条规定：农村集体经济组织是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。《江苏省农村集体资产管理条例》第2条规定：农村集体经济组织是指村集体成员以生产资料集体所有制为基础建立的社区性合作经济组织。在国家立法层面，1993年制定的《农业法》规定的农村集体经济组织，就是指社区性农村集体经济组织。依原农业部政策法规司《农业法》起草工作人员解释，该法中的集体经济组织，就是指在土地等生产资料所有制基础上形成的，按照农民居住村落划分的集体经济组织，具体包括乡（镇）农村集体经济组织、村农业集体经济组织和以村民小组为单位的村内农村集体经济组织。2002年修订的《农业法》第2条规定，农业生产经营组织是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。这显然把农村集体经济组织与农民专业合作经济组织（即农民专业合作社）看成是不同的经济组织。2020年制定的《民法典》第96条同时明确农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织为特别法人，但在第99条规定农村集体经济组织，第100条规定城镇农村的合作经济组织，也是将两者分别规定的。需要指出，农村改革初期制定的《民法通则》和《土地管理法》及《农业法》等法律，先后采用过农业集体经济组织、农民集体经济组织、农村集体经济组织，有的甚至同时采用两个概念，但这些法律对三个概念都没有明确定义。实质上，它们都是指以农民土地集体所有权为基础、在一定农村社区范围内形成的农民合作经济组织，可以统一用农村集体经济组织称之。立法工作中，自2002年制定《农村土地承包法》以后，就统一称为农村集体经济组织。根据农村集体经济组织演变过程，结合农村改革以来农村集体经济组织的实践发展，与其他相关组织相比，农村集体经济组织具有如下基本特征：其一，以农民集体土地所有权为基础。从起源看，农村集体经济组织是以农民集体土地所有权为基础建立的，每个农村集体经济组织都建立在特定地域范围内农民集体所有土地的基础之上。对于特定地域范围的农村土地，特别是连在一起甚至相互交错的土地，究竟属于哪一个农民集体经济组织的农民集体所有，局外人通常难以区分，但农村集体经济组织的农户清楚地知道，哪些土地属于本集体所有。尽管特殊情况下可能有争议，但每一个农村集体经济组织通常都清楚地知道本集体经济组织农民集体所有土地的具体边界。这些土地既是建立农村集体经济组织的最重要基础，也是该地域范围内的农民生存发展的物质基础和最可靠的社会保障。以农民集体土地所有权为基础，是农村集体经济组织区别于其他组织的最重要特征。正因为它以农民集体土地所有权为基础，使其具有其他一些重要特征，例如，以土地为基础而形成的资产属于集体资产。农村集体经济组织的基本特征是全部资产属于本集体农民集体所有。而且，作为农村集体经济组织基础的土地由本集体经济组织的农民集体所有，集体所有有土地等资源性资产和公益性资产具有不可分割性，不得分割到农户或者农民个人。这是集体经济组织区别于其他经济组织的一个重要特征。其二，具有地域性（社区性）。农村社区集体是按照农村一定地域即村组边界划分的，村组边界范围内的土地是集体的地域基础。因此，农村集体经济组织具有明显的地域性（社区性），因为每一个农村集体经济组织都是在特定地域范围内建立起来的，这个特定地域一般以农民居住的村庄为核心，以土地改革时分配给该村农户的土地为边界。每一个农村集体经济组织都有确定的地域范围，不同农村集体经济组织之间通常都有明确的地域边界，互不重叠，该地域范围内的土地资源是建立集体经济组织的重要基础，农村集体经济组织也以该地域为限。其三，具有惟一性与排他性。农村集体经济组织既然以农民集体所有的土地为基础，而特定地域范围内的土地只能由该地域范围内的农民集体所有，基于土地所有权的排他性，特定地域范围内只有一个农民集体土地所有权，只能成立一个农村集体经济组织，因而，每一个农村集体经济组织在特定地域范围内都是惟一的、排他的，同一地域范围内不可能同时并存两个农村集体经济组织，该地域范围内可能存在其他经济组织，但不能再成立另一个农村集体经济组织，这体现为农村集体经济组织的排他性和惟一性。而且，集体经济组织成员对其他外人来说也具有排他性。各集体经济组织的成员都有明确边界，成员与集体经济组织形成归属关系，本集体经济组织成员平等地享有权利，而且任何一个成员都不能排除其他成员的权利。但是，集体经济组织成员对于其他外人具有排他性，集体经济组织成员以外的其他人，未经集体经济组织同意，不能享有集体经济组织的利益，不能参与集体经济组织内部决策，即被排除在集体经济组织之外。其四，成员具有相对封闭性与变动性。农村集体经济组织的地域性，决定了其成员只能是特定地域范围内享有集体土地所有权的农民，是一个相对封闭又不断变化的集体。一方面，集体经济组织成员对外具有封闭性，只有特定地域范围内的村民，通常是长期居住、生活并且以该地域农民集体所有的土地为生活保障的村民及其后代，才能成为集体经济组织成员，该地域范围以外的村民不是集体经济组织成员，从外地进入该地域的人员一般也不能成为集体经济组织成员，只有个别人经过相应程序得到集体经济组织认可，才可以成为集体经济组织成员。集体经济组织成员显然具有封闭性。另一方面，集体经济组织成员对内又具有开放性。从成立初级合作社开始，农民以户为单位加入合作社，农户家庭人口的数量在不断变化，合作社社员数量也随之变化。按照多年形成的习惯，农户的家庭成员因婚姻、生育等增加的人口自然就是该集体经济组织成员，集体经济组织成员离开集体经济组织或者死亡的，自然丧失成员身份。因此，集体经济组织成员在特定时点是确定或可以确定的，但随着成员的婚丧嫁娶、生老病死，集体经济组织的成员又总是处于变化之中，明显具有变动性。其五，具有相对稳定性。普通企业在经营过程中可能因经营不善等破产，这是市场经济下难以避免的正常现象。但农村集体经济组织建立在农民土地集体所有权的基础上，坚持农村土地集体所有制又是一条不可逾越的红线，一旦农村集体经济组织破产，就可能处分农民集体所有的土地，从而影响农村土地集体所有制。为维护农村土地集体所有制，农村集体经济组织就不能像普通公司、企业那样随意破产，即农村集体经济组织具有相对稳定性。实践中，农村集体经济组织可以出资设立企业，由企业依法从事生产经营活动，并按照市场规则承担相应风险，万一资不抵债，可以依法破产、兼并、重组，但不涉及集体经济组织的破产。而且，随着城镇化推进，有些农村集体经济组织的农民集体所有的全部土地可能被依法征收征用，集体经济组织可依法转为城镇社区；还有一些农村集体经济组织可能与其他农村集体经济组织合并，成立新的农村集体经济组织，但是，农村集体经济组织不能像普通企业那样随意破产、解散和清算。实践中，一些经济发达地区的农村集体经济组织总结以往经验教训，已经把发展集体经济的重点放在物业出租、管理等风险较小的经营活动。村民委员会是农村改革后出现的村民自治组织。农村实行家庭承包责任制极大地冲击了人民公社“三级所有，队为基础”的农业生产和社会管理体系，一些生产大队、生产队的负责人忙于经营自家承包地，少有精力管理集体事务，导致有些农村地区的学校、道路、水利等公共事务和公益事业缺乏管理，邻里纠纷、家庭矛盾无人协调。在这种情况下，1980年广西宜山、罗城等地部分村的村民自发商订具有契约性质的村规民约，以群众自己组织起来进行自治的形式，负责管理公共事务和公益事业。为此，农民自发组成一种准政权性质的群众自治组织即村民委员会，主要功能是协助当地政府维护社会治安、调解矛盾，后来逐渐发展为负责本村公共事务和公益事业。河北、四川等地农村也出现类似的群众性组织，并且功能逐渐向政治、经济、文化等方面扩展。1982年宪法确认了村民委员会的法律地位，明确了村民委员会的基本职责。宪法第111条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。1986年4月六届全国人大四次会议通过的《民法通则》首次同时出现了集体经济组织和村民委员会。该法第74条第二款规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。这一规定从规范集体土地所有权行使主体的角度，明确集体经济组织和村民委员会都可以作为行使集体土地所有权的主体，但是并没有直接规定它们之间的关系，也没有进一步明确各自的其他职责。1987年11月全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（试行）》首次规定了集体经济组织与村民委员会的关系。当时，随着家庭承包责任制普遍推行，农业生产主要由农户完成，集体经济组织机构很不健全，功能日益萎缩，又缺乏法律规范，而村民自治顺利推进，村民委员会的功能日益强化，因此，该法第4条分三款对村民委员会的经济职能作了规定：村民委员会应当支持和组织村民发展生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村社会主义生产建设和社会主义商品经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依照法律规定独立进行经济活动的自主权，维护集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。该法全面规范了村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式等，随后，全国各地普遍在人民公社时期生产大队的基础上建立村民委员会。村集体经济组织和村民委员会依照法律都有权管理村农民集体所有的土地，实践中容易产生疑问：既有集体经济组织又设立村民委员会的，由谁经营、管理农民集体所有的土地？1991年9月福建省人大农委向全国人大常委会法制工作委员会提出《关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示》，1992年1月全国人大常委会法制工作委员会答复：“按照民法通则第七十四条第二款的规定，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理；没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。”1998年全国人大常委会总结试行的经验，正式制定《村民委员会组织法》，审议过程中对村民委员会管理土地等集体财产的规定有不同意见，实际上涉及村民委员会与集体经济组织的关系。当时主要有三种意见：一种意见认为，根据宪法第111条的规定，村民委员会是基层群众性自治组织，负责办理本地区公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维持社会治安等，而管理农民集体所有的土地和其他财产属于经济事务，不应作为村民委员会职责；一种意见认为，村民委员会不管经济事务在实践中行不通，村民委员会举办公共事务和公益事业都需要有一定经济实力，村民委员会不关心集体经济发展也会脱离群众，而且，有些地方集体经济组织管理机构不健全，只能由村民委员会管理；第三种意见认为，各地情况不同，差别很大，有些经济发达地区，村集体经济组织与村民委员会并存，分别行使不同职能：村民委员会负责公共事务和公益事业，村经济合作社等集体经济组织负责经济工作。随着经济发展，两种职能分开是有益的，两个组织也可以分别设立，应当根据不同情况作出相应规定，有村集体经济组织的，由村集体经济组织管理；没有村集体经济组织的，由村民委员会管理。由于意见不一，《村民委员会组织法》对这一条款未作大的修改，只在村民委员会应当尊重集体经济组织的自主权后面，增加了“维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。2010年全国人大常委会审议《村民委员会组织法（修订草案）》的过程中再次提出这个问题，有委员建议明确，农民集体所有的土地和其他财产应当由村集体经济组织管理，村集体经济组织不健全的，可由村民委员会代管；同时，农业法、物权法、农村土地承包法对村集体经济组织及其成员的权利也有规定，应当衔接、协调，并为今后发展留下空间。农业部提出，村民委员会、村集体经济组织是两个不同性质的组织，土地承包方案、宅基地使用方案等应当由村集体经济组织成员讨论决定。鉴于物权法、农村土地承包法等已对农民集体所有的土地和其他财产的管理作了规定，现实情况又比较复杂，为解决村农民集体所有的土地及其他财产由谁管理的问题，修订后的《村民委员会组织法》在第24条第三款增加规定：法律对讨论决定集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。具体来说，属于村农民集体所有的土地，建立有区域性集体经济组织的，由集体经济组织作为发包方，没有区域性集体经济组织的，由村民委员会作为发包方，将土地承包给村民经营；属于村民小组农民集体所有的土地，由村民小组作为发包方，将土地承包给村民经营。根据2020年制定的《民法典》第262条的规定，村农民集体所有的土地等，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权。根据第101条的规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。这就厘清了两者管理集体土地等财产的主次关系。按照《民法典》第96条的规定，农村集体经济组织和村民委员会都是特别法人。农村集体经济组织是经济组织，是农民合作经济的载体，作为独立民事主体享有权利、承担义务；村民委员会是基层群众性自治组织，可以从事为履行职能所需要的民事活动。根据相关法律规定和实践经验，两者之间的主要区别有：其一，产生的时间与涵盖的地域范围不同。就产生时间而言，农村集体经济组织可以追溯到中华人民共和国成立后实行农村社会主义改造时成立的初级合作社和高级合作社，经过人民公社体制，在农村改革后重新建立乡、村、组的农民经济合作社、合作社联社等农村集体经济组织；村民委员会是农村改革后在原生产大队基础上改制成立的。显然，集体经济组织在先，村民委员会在后。就地域范围而言，村民委员会只设在村一级，农村集体经济组织既可以是村级的，也可以是乡（镇）级、村民小组级的，更多地与人民公社的“三级所有，队为基础”相对应。其二，成员的构成和权利不同。村集体经济组织的成员主要是长期生活、居住在当地的原住民及其后代，而村民既包括原住民及其后代，也包括在本村居住一年以上的外来人员。因此，集体经济组织成员通常都是村民，而村民有些不是集体经济组织成员，特别是外来人口较多的经济发达地区，不少村民都不是集体经济组织成员。集体经济组织成员依据物权法、农村土地承包法、土地管理法等对农民集体所有的土地等财产享有权利（例如承包集体土地、依法取得宅基地、参与分配集体收益的权利，是成员权的组成部分），同时还享有村民的自治权利，而村民主要依据村民委员会组织法享有村民自治的有关权利，不是集体经济组织成员的村民对集体所有的土地和其他财产不享有权利，也不参与集体收益的分配。其三，基本职能和指导机关不同。农村集体经济组织代表农民集体从事各种经营活动，负责经营、管理农民集体所有的土地和其他财产（资金、资产、资源），发展集体经济，促进集体资产保值增值，为成员提供生产、技术、信息等服务，主要承担经济职能，客观上可能涉及但不负责管理农民公共事务。按照《村民委员会组织法》第2条的规定，村民委员会主要负责办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，即村民委员会主要承担社会职能，负责公益性事务，也可以接受政府委托从事管理性事务。按照当前的实践，乡镇人民政府和县级以上人民政府民政部门依职责对村民委员会予以指导和监督；乡镇人民政府和县级以上人民政府农业农村部门依职责对农村集体经济组织予以指导和监督。其四，经费来源不同。村民委员会办理公益事业所需经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。村民委员会本身所需经费的来源既有公共财政资金，也有集体经济的收益；而农村集体经济组织的经费来源只能是集体经济的收益，不包括公共财政。农村集体经济组织成员身份与农民的切身利益密切相关，是农村集体经济组织成员，就有权承包本集体经济组织发包的土地，有权参与集体收益、集体土地征收征用补偿款的分配等，有权参与或者监督集体经济组织的管理、决策。确认农村集体经济组织成员身份，从理论上说是农村集体经济组织立法必须明确的基本规范，从实践来看也是保护农民权益迫切需要解决的现实问题。立法是否针对农村集体经济组织成员的资格条件作出规定，在1999年九届全国人大农委牵头起草农村土地承包法时就面临这个问题。当时提出的农村土地承包法草案第5条第一款规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。征求意见过程中有些地方提出，法律应当规定农村集体经济组织成员的资格条件，明确符合哪些条件的村民属于集体经济组织成员，为实施法律提供明确的依据和遵循。起草组专门就此到一些地方调研后，经过认真研究，没有增加关于集体经济组织成员资格条件的规定，主要是考虑到，当时全国各地已按中央文件要求基本完成二轮土地延包工作，总体看进展平稳；调研情况表明，地方已按照中央文件精神，结合当地实际，制定了确认集体经济组织成员的具体办法，比较妥善地解决了二轮延包中集体经济组织成员确认问题，虽然也有些争议，实践中大都解决了，总体来看农民对确认集体经济组织成员是认可的。为稳定二轮延包形成的土地承包关系，避免立法给实际工作带来困难甚至造成混乱，影响土地承包关系稳定，2002年通过的《农村土地承包法》没有规定农村集体经济组织成员的资格条件。农村土地承包法颁布实施后，为指导人民法院正确审理农村土地承包纠纷案件，最高人民法院及时研究制定关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的司法解释，其征求意见稿曾提出若干条文，就确认农村集体经济组织成员资格作出具体规定，但有意见认为，在法律没有规定的情况下，司法解释不宜对农村集体经济组织成员资格作出规定。最高人民法院审判委员会讨论后认为，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，按照《立法法》有关规定，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项作出规定。因此，2005年7月颁布的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，没有规定集体经济组织成员资格的条文。为满足司法裁判的现实需要，一些地方人民法院针对确认集体经济组织成员作出了具体的操作性规定。近年来，随着城镇化推进和农村经济社会发展，农村出现一些新情况新变化，使得确认农村集体经济组织成员身份成为一个迫切需要解决的问题。一是越来越多的农民进城务工，有些农户甚至全家离开农村进入城镇生活，其中有些户口仍留在农村，有些农户全家迁入城镇，许多农户仍然保留在家乡的承包地和宅基地（住房），如何确认这部分农民的集体经济组织成员身份很容易引发争议；二是城镇化和新农村建设大量征收征用农民集体土地，而且补偿标准越来越高、补偿款越来越多，分配补偿款时经常需要确认特定农民（特别是妇女儿童）是不是集体经济组织成员，从而确定其是否有权分得补偿款，在城市郊区和经济比较发达的农村地区，很容易由此引发纠纷；三是随着农民流动性增强，农民婚姻对象的范围扩大，加上青年农民的思想观念和农村社会环境的变化，新一代农民的婚姻稳定性明显下降，离婚、丧偶等现象增多，更容易因为是否享有土地承包经营权、集体收益分配权等引发矛盾和纠纷，解决纠纷的关键往往就在于确认当事人是不是集体经济组织成员。党的十九大明确提出，第二轮土地承包到期后再延长三十年。新修改的《农村土地承包法》第21条对此作了明确规定，即耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照规定相应延长。根据各地承包实践，从2023年起各地二轮承包期先后届满，延包工作中难以避免地面临确认农村集体经济组织成员身份问题，当前迫切需要对此作出规定，以促进延包工作顺利推进，避免或减少因确认集体经济组织成员而引发的纠纷。从实践看，需要确认农村集体经济组织成员身份的情形大体包括三类：1.在集体经济组织发包土地、分配集体收益或者土地补偿款等之前，需要确认本集体经济组织成员，以明确权益分配的对象，实现成员权益；2.有些地方开展农村集体产权制度改革，在清查集体经营性资产的基础上，需要确认集体经济组织成员，以便将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据；3.有些农民认为自身权益受到侵害，请求人民法院维护其权益，人民法院审理过程中可能需要确认当事人是不是集体经济组织成员。现实中，在统一发包集体土地之前，通常由集体经济组织按照中央有关文件精神和地方政府的具体规定，统一按照规定的程序确认本集体经济组织成员；在开展集体产权制度改革、量化集体经营性资产之前，以及统一分配集体收益、土地补偿款之前，通常由集体经济组织按照地方政府的相关规定，结合村规民约，确认本集体经济组织成员，并进行量化、分配。有些地方农村集体经济组织不健全，实际由村民委员会代为确认集体经济组织成员身份。这些情况下，由集体经济组织作为确认集体经济组织成员的主体较为适宜，因为确认集体经济组织的成员本系集体经济组织内部事务，其结果主要影响集体经济组织及其成员的权益，对他人权益影响不大。而且，农村集体经济组织是中华人民共和国成立后形成并不断演变而来的，客观上限定在一个相对封闭的农村社区范围内，具有熟人社会的乡土特色，一方面，只有集体经济组织成员最了解本集体经济组织的演变过程特别是人员变动情况，局外人很难准确地搞清楚这些复杂的情况；另一方面，农村集体经济组织成员大多是世代居住、生活在当地的农民，长期共同生活使他们在生活方式、风俗习惯、伦理道德规范、人际关系准则等方面形成一定特色，有些还制定了村规民约，确认集体经济组织成员可能涉及复杂的社会因素和历史背景，既要维护成员的合法权益，也要考虑社会效果和集体经济组织内部和谐，通常情况下，由集体经济组织确认其成员，可能比较全面、贴切地考虑相关的经济社会因素和历史背景，是适宜的；但是，在特殊情况下，有的农民对确认集体经济组织成员有争议，也应当给予必要的救济，包括由人民法院作出司法裁决。实践中，有些地方农村集体经济组织不健全，实际由村民委员会负责确认集体经济组织成员，这是现实情况约束下的次优选择，不能由此认为应当由村民委员会确认农村集体经济组织成员，因为村民委员会与农村集体经济组织的人员构成、性质、职责都不同，特别是在经济发达地区，外地人涌入导致相当一部分村民（甚至村民委员会成员）本身就不是集体经济组织成员，对集体所有的土地等财产不享有权利，由村民委员会确认集体经济组织成员既不合理，又可能损害集体经济组织成员的权益，很容易引发纠纷。从二轮土地延包和一些地方开展集体产权制度改革的情况看，绝大多数农村集体经济组织都能够依据有关文件，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，比较妥善地确认本集体经济组织成员。确认集体经济组织成员必须有一定的依据或者标准。按照学者的观点，土地的集体所有制决定了生活在村组地域范围内依靠村组农民集体所有土地作为基本生存保障的居民，都是所在村组集体的成员。农村改革前，农民的流动性低，绝大部分农民长期居住、生活在特定农村社区，自然成为农村集体经济组织成员。随着城镇化快速推进，农民流动性增加，特别是因婚丧嫁娶、进城居住生活等发生人员流动，遇到分配集体收益、土地补偿款或者调整承包地等，经常引起纠纷，解决这类争议的关键，往往就在于确定当事人是不是集体经济组织成员。涉及农村集体经济组织成员的争议，有些由集体经济组织自行解决，有些由行政机关解决，有些最终起诉至人民法院。确认集体经济组织成员主要都是从户籍、居住生活、社会保障等方面考虑，即是否具有农村集体经济组织所在地农业户口，是否在该地长期居住生活，是否以集体土地为基本生活保障，是否履行成员相关义务、对集体积累有贡献等。户籍是确认集体经济组织成员的基本因素，前些年不少地方主要以户籍为标准，有些甚至把户籍作为惟一依据，户籍在集体经济组织的是集体经济组织成员，否则就不是。这样做的好处是标准明确，简便易行，可操作性强，因为户籍是证明公民自然状况最基本、最直接也最可靠的依据，特别是农村改革前，城乡分割明显，农村相对封闭，人口流动不大，具有农村集体经济组织所有地农业户口的农民大都长期甚至世代在此居住，以户籍为基本标准确认农村集体经济组织成员是切实可行的。随着农村人员流动增多，特别是不少农民因务工经商、子女入托上学等将户口迁出，有些比较富裕的村出现空挂户，还有些农民因为上学、参军、接受改造等暂时将户口迁走，今后还可能回来，并且要依靠集体土地作为生活保障。这些新情况的出现，导致户籍作为确认集体经济组织成员的主要依据越来越不符合实际。因此，近年来，大部分地方都是以户籍为基础，结合是不是在集体经济组织生产生活、是不是以集体土地作为社会保障、是否履行成员相关义务等因素综合考虑，来确认特定农民是不是集体经济组织成员。总之，依据单一因素确认集体经济组织成员已经难以适应新形势下不断变化的现实，实践中，各地普遍在户籍的基础上依据多方面因素，结合当地习惯和村规民约等加以确认。近年的实践表明，不论是发包集体土地、开展集体产权制度改革，还是因土地承包经营权或者分配土地补偿款等引发纠纷，总体来看，各地确认集体经济组织成员得到农民普遍认可，出现的一些纠纷往往都有特殊情况和复杂背景，很难通过立法确立有针对性地解决这些特殊争议的制度规范。制定《民法典》的过程中，有意见提出对如何认定农村集体经济组织成员资格作出具体规定，以解决实践中各地在认定农村集体经济组织成员资格方面做法不一的问题，但最终并未就此作出规定。制定农村集体经济组织法，可以在总结实践经验的基础上，对确认农村集体经济组织成员作出原则规定，同时授权地方制定更有操作性的具体规范。对于特殊情况下的争议，为避免集体经济组织成员多数决规则损害当事人权益，可以授权人民法院解决争议，确必要时可对当事人是不是集体经济组织成员作出裁决，依法维护其合法权益。农村集体经济组织具有鲜明的中国特色。依照有关法律规定，农村集体经济组织依法代表农民集体行使农村集体资产所有权，是农村集体资产经营管理的主体，负有管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职责。通过立法维护农村集体经济组织及其成员的权益，规范和促进农村集体经济组织健康发展，有利于完善农村集体经济实现形式和运行机制，增强农村集体经济发展活力，发展壮大集体经济，巩固农村集体所有制。农村集体经济组织作为一个独特的经济组织，既有浓厚的历史印迹，也有复杂的现实情况。制定农村集体经济组织法既要遵循、符合经济组织立法的基本规范，更要尊重、体现农村集体经济组织的独有特征，特别是要深入研究农村集体经济组织作为特别法人的特别之处，农村集体经济组织的形式和登记，农村集体经济组织与农民集体、农民集体所有的土地等财产的关系，农村集体经济组织成员与农户的权利区分及相互关系，农村集体经济组织的决策程序、监督机制以及维护农村集体经济组织及其成员合法权益的救济制度等，总结农村集体产权制度改革的实践经验，有针对性地提出相应的立法建议，积极推进立法，促进农村集体经济组织法及早出台。
责任编辑：胡云红
