矿业权投资法律风险解析（中）——以竞买挂牌出让的建筑用砂岩矿采矿权项目为例
导言：
上篇我们归纳了“不可预计风险”的由来，“采矿权人取得采矿许可证后，对于工程建设、矿山开采等所涉的土地管理、环境保护、安全生产等法律规定应当经过批准或者履行其他手续的，还应依法办理相关的行政审批、许可等”，整体提示了法律风险可能存在的环节，投资人在竞买挂牌出让的矿业权之前应进行的五项工作。
本篇为系列中篇，我们将重点探讨“矿业权挂牌出让项目的采矿用地”及“配套设施建设”问题。
下篇将对“矿区开采、治理与修复”“场界噪声超标”“绿色矿山建设方案”“矿成品销售”“矿山地质环境恢复工程”“征地拆迁及项目实施过程中的扰民、民扰”和“法治化营商环境保障”问题进行探讨。
六、矿业权挂牌出让项目的采矿用地主要关注
（一）采矿用地的国家政策趋势
根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），采矿用地指采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）（以下简称“《土地管理法》”）第四条[1]的规定，工矿用地应使用建设用地。在《土地管理法》修订之前，采矿用地一般只能通过划拨方式取得国有土地使用权或将集体土地征为国有的方式办理用地手续，但划拨用地一般限于国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施项目，与采矿用地的非公益性质存在明显区别，而将集体土地征为国有的方式又因为征地拆迁及安置补偿成本过高而不便于采用。故实践中的采矿用地较为常见的是承包或者租赁集体土地，这也导致采矿用地违法行为较为普遍。
依据《土地管理法》第六十三条[2]的规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。因此，根据现行政策导向、法律规范，采矿用地的取得方式还可以包括临时用地以及通过出让、出租方式取得集体经营性建设用地使用权等。
（二）根据矿业权挂牌出让项目占用土地用途、土地利用现状以及规划等不同情形，采矿用地应分别进行处理。
1. 占用农用地
根据《土地管理法》第四十四条[3]，矿业权挂牌出让项目如占用耕地、林地、草地等农用地的，则需要办理农用地转用审批手续。但是，《土地管理法》严格限制了农用地转用手续、征收手续的审批权限，同时严格限定了农用地征收条件，包括为了公共利益需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入国民经济和社会发展年度计划等。
其中，农用地转用审批涉及土地利用总体规划修改的，需要先行办理规划修改的论证和审查；农转用的土地面积还必须符合年度计划的控制指标要求；如果占地的是耕地，事先要补划同样面积同等质量的耕地，做到占补平衡。征收审批还需合理补偿被征地农民，使农民“生活水平不降低、长远生计有保障”。因此，农用地转用、征收的审批程序严格，较难获得批准。如果矿业权挂牌出让项目部分拟占用的农用地不用于兴建永久性建（构）筑物且在使用后可以恢复原状修建，符合临时用地使用条件的，可以考虑以临时用地方式使用。
在涉及占用农用地时，投资人务必要做到最大程度的谨慎，在所有土地类型的非法占地中，非法占用农用地是唯一入刑的非法占地行为。根据《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）第三百四十二条的规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大（数量较大的标准为基本农田5亩、其他农用地10亩以上），造成耕地、林地等农用地大量（标准同上）毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。实践中，大量的矿业权项目都在城镇规划区之外，大多情况下都会涉及到占用农用地的问题，投资人对待占用农用地问题必须慎之又慎，确保依法合规。
此外，根据2019年9月1日施行的《中华人民共和国耕地占用税法》（以下简称“《耕地占用税法》”）的规定，占用耕地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的单位和个人，应当缴纳耕地占用税。但实践中，有些投资人望文生义，认为只有占用耕地才存在缴纳耕地占用税的问题。实际上，《耕地占用税法》更全面准确的名称可以是“农用地占用税法”。《耕地占用税法》规定，占用园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、渔业水域滩涂以及其他农用地的，适用税额可以适当低于占用耕地的适用税额，但降低的部分不得超过百分之五十。因此，占用耕地之外的其他农用地也应按照《耕地占用税法》的规定缴纳耕地占用税，只是适用税额可以适当降低。笔者认为，投资人应关注矿业权挂牌出让项目占用土地用途、土地利用现状以及规划等，并根据具体信息进行风险评估、商务测算及或投资决策。
2. 占用集体经营性建设用地
矿业权挂牌出让项目占用集体经营性建设用地的，投资人可以根据《土地管理法》第六十三条的规定，通过出让、出租方式取得集体经营性建设用地使用权，进行项目投资。但是，需要指出的是，集体经营性建设用地出让、出租，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
3. 申请临时用地
根据《土地管理法》第五十七条[4]的规定，投资人可向县级以上人民政府自然资源主管部门申请临时使用国有土地或者农民集体所有的土地。但是，需要指出的是，临时适用土地的期限一般不超过两年，虽然目前部分地方政府对两年期限届满后的续期次数没有限制。但需注意的是，自然资源部于2019年8月2日发布的《关于规范临时用地管理的通知（征求意见稿）》规定，临时用地使用期限不超过两年。建设周期较长的交通、水利、能源、管线等基础设施施工使用的临时用地，经批准可以重新办理一次，期限不超过两年。除上述可以重新办理使用的情况外，不得通过多次审批等方式延长临时用地期限。对油气资源勘查涉及的钻井及配套设施临时用地和部批准的露天采矿用地方式改革试点范围内的临时用地管理另有规定的，从其规定。虽然上述临时用地管理的通知尚在征求意见阶段，但可以看出，对临时用地的续期审批，除自然资源部批准的露天采矿用地方式改革试点范围内的临时用地外，政策趋势是更加严格，临时用地的续期次数将会受到极大的限制。
自2005年原国土资源部在广西平果铝土矿探索开展采矿用地方式改革试点以来，先后批复了云南、内蒙古、山西、辽宁、广西等省（区）开展采矿用地方式改革试点。经自然资源部批准的改革试点范围内的矿区可以“采取分期实施、分期供地、到期归还的做法，以临时用地方式使用农民集体土地”。建议投资人特别关注矿业权所在地区是否属于采矿用地方式改革试点区域，以论证其临时用地的合规性，在竞买前或者必要时要求出让人就“采矿用地供地方式”进一步澄清。
（三）涉及集体土地的特殊表决程序
某《矿业权出让公告》对竞买申请人的资格要求为：“本次出让非净矿出让，为确保采矿权出让后尽快实现开采，竞买人报名时需提供不少于本次出让矿区范围内总面积30%的土地租赁协议（或合同）；提供的土地租赁协议（或合同）应有当地村委盖章（或出具地村委相关证明材料），或林业部门出具林权证证明材料；竞买人对提供的租地协议（或合同）真实性负责”，投资人在竞买时需提供不少于本次出让矿区范围内总面积30%的土地租赁协议。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018修正）（以下简称“《村民委员会组织法》”）第二十四条[5]、第二十二条[6]以及第二十六条[7]，集体所有土地租赁涉及全体村民的重大利益问题，需经村民会议或村民代表大会讨论决定，未经村民会议或村民代表大会讨论决定土地租赁协议无效。此外，部分地方政府对此类土地租赁协议有审查备案的要求，投资人应在协议签署前到村及所在乡/镇人民政府、县/区人民政府进行调查走访，核实是否存在有关协议签署的审核或备案流程。同时，鉴于土地租赁协议履约期限较长，且村委会会定期换届，故笔者建议：在有条件的情况下，由乡/镇人民政府或县/区人民政府作为土地租赁协议的第三方主体共同签署相关的土地租赁协议，以确保其可执行性。
七、配套设施建设
矿业权出让公告对配套设施建设的一般要求为：矿山生产、运输不得影响当地村民生产生活，竞得人需修建经硬化的专用运输道路，专用运输道路应符合绿色矿山建设的要求，确保矿山产品外运符合环保、交通、应急等有关要求。故投资人拟受让矿业权项目的，还需事先调查矿业权周边的水、电、燃气等能源及网络、公路等生产、生活配套设施的情况，以及可能发生的建设成本。
下篇预告
在下篇中，我们将对“矿区开采、治理与修复”“场界噪声超标”“绿色矿山建设方案”“矿成品销售”“矿山地质环境恢复工程”“征地拆迁及项目实施过程中的扰民、民扰”和“法治化营商环境保障”问题进行探讨。
[注]
[1]《土地管理法》第四条：国家实行土地用途管理制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
[2]《土地管理法》第六十三条：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。
[3]《土地管理法》第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
[4]《土地管理法》第五十七条：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地期限一般不超过二年。
[5]《村民委员会组织法》第二十四条：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
[6]《村民委员会组织法》第二十二条：召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。
召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。
[7]《村民委员会组织法》第二十六条：村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。
村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。