《上海法院类案办案要件指南》系列丛书导读第16期丨政府信息公开类案办案要件指南之对答复以外行为的审查
6月16日
专栏介绍
类案办案要件指南
上海市高级人民法院为促进法律适用统一工作，制订了《类案办案要件指南编撰三年规划2019—2021》，力争通过三年时间，形成一批实用性强、可操作的类案办案要件指南，实现常见类案问题全覆盖。在全市三级法院的共同努力下，第一批13个类案办案要件指南编撰工作均已完成，逐一经高院审判委员会审议通过，并汇编出版《上海法院类案办案要件指南》系列丛书的第一册和第二册。两册共围绕824个法律适用问题，逐项梳理、归纳类案审查要件和注意事项，附以相应的规范指引（含《民法典》及最新司法解释）和典型案例279个。第二批20个类案办案要件指南正在修改完善中。
本丛书的编撰出版凝聚了上海法院数十载的审判智慧和经验结晶。为了更好地展现、分享、传承上海法院推进法律适用统一的系列成果，尽最大努力凝聚法律共同体共识，本栏目将持续节选《上海法院案办案要件指南》系列丛书的部分内容，旨在全面提升法律共同体的司法认知和适法统一能力，选取类案指南中的要点内容，以供大家学习和交流。
编者按
近年来，政府信息公开案件成为上海法院受理行政案件的重要类型，占行政一审案件的比例逐渐提升，2011年政府信息公开案件占比达到22.4%，此后政府信息公开案件占比始终维持在20%以上。为妥善处理政府信息公开案件，化解矛盾，上海法院集结一线审判业务专家撰写了《政府信息公开类案要件指南》（全文4万余字），该指南结合司法实践中最常见、最多发的案件类型，围绕40余个法律适用问题，梳理审理要点、提炼裁判规则。该指南还梳理相应的规范指引，并附以典型案例。
本期刊发政府信息公开类案要件指南节选（三）：《政府信息公开类案办案要件指南之对答复以外行为的审查》。
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政府信息公开类案办案要件指南之对答复以外行为的审查
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政府信息公开诉讼中，原告除了对答复行为不服以外，还有可能针对其他政府信息公开行为提起诉讼。包括以下一些情形：
一、以“未予答复”为由提起诉讼的审查
（一）是否符合立案条件的审查
【审查要点】
1.审查原告是否提出过申请
原告对行政机关的“未予答复”行为提起行政诉讼的，应当向法院证明其提出过政府信息公开申请。原告没有向行政机关提出申请，直接向法院起诉的，人民法院裁定不予立案。
原告提供的可以证明其提出过申请的材料包括以下一些内容：邮寄回执、行政机关的受理回执，或者其他可以证明原告提出过申请的材料。起诉同时需向法院提交政府信息公开申请书。
2.审查原告提起的诉讼是否在法定起诉期限内
原告对行政机关“未予答复”行为不服，提起行政诉讼的，应当在法定答复期限届满后六个月内提出。对于原告的起诉发生在行政机关的答复期限未届满前，或者超过答复期限届满六个月的，人民法院裁定不予立案。
（二）是否履行了政府信息公开职责的审查
【审查要点】
主要审查被告在收到申请后按照2019年《政府信息公开条例》第三十三条规定的法定期限内是否已向原告作出答复，包括两种情形：一是行政机关是否在收到申请的20个工作日之内作出答复；二是有期限延长的，延长答复期限的决定是否经过政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，且在不超过20个工作日的延长期限内作出了决定。
被告在法定期限内以合法方式寄送答复的，但原告收到时超出上述期限规定的，人民法院不宜仅以被告超期限答复为由，判决确认违法。
【注意事项】
人民法院审理“未予答复”类的案件，可以区分情况分别相应处理：
1.被告未予答复欠缺正当理由的，确认被告未履行法定职责违法，判决被告于一定期限内履行政府信息公开职责；
2.被告已经履行政府信息公开职责的，判决驳回原告的诉讼请求；
3.原告起诉时尚在被告答复期限内的，裁定驳回起诉。
4.被告在不履行政府信息公开法定职责案件的一审期间作出相关政府信息公开答复的，按照《行诉解释》第八十一条的规定处理，即原告不撤诉的，法院应当就不作为依法作出确认违法判决。
二、以提供信息内容与申请不一致为由提起诉讼的审查
【审查要点】
行政机关向申请者提供了政府信息，申请者认为行政机关提供的信息与其申请的内容不相符合，要求确认行政机关提供的信息违法，并重新提供信息进而提起诉讼的，属于法院审理的范围。
法院在审理此类案件中，主要是从形式上判断行政机关提供的信息与申请公开的信息是否具有一致性。行政机关能够对提供的信息与申请内容的一致性进行合理说明的，法院可予以支持。
需要说明的是，原告对行政机关提供信息的真实性产生异议的，不属于政府信息公开案件的审理范围，法院不予审查处理。
三、以提供信息形式与申请不一致为由提起诉讼的审查
【审查要点】
行政机关提供政府信息的方式，与申请者的权利也密切相关。申请人认为行政机关提供政府信息的方式不妥当的可以提起诉讼。2019年《政府信息公开条例》第四十条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。”
据此规定，行政机关一般需要按照申请人的要求确定政府信息公开的具体方式，行政机关改变信息提供方式，需要满足一定条件。法院需要对行政机关不能按照申请人要求形式提供的合理性进行审查，如果行政机关改变信息提供方式符合2019年《政府信息公开条例》第四十条规定的“可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的”，可以认定被告提供信息的方式合法。
四、以错误收费行为为由提起诉讼的审查
【审查要点】
在政府信息公开制度的设定中，收费制度也是一项重要制度。申请人对于行政机关所作收费决定不服的，可以提起诉讼。按照2019年《政府信息公开条例》第四十二条的规定，行政机关依申请提供政府信息的，原则上不收取费用。当申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。在审查行政机关收取信息处理费决定的合理性时，需要对申请人申请公开信息的数量、频次明显超过合理范围进行审查，行政机关需要对认定申请人申请的公开信息的数量、频次明显超过合理范围进行举证说明。
就具体收费标准的审查，应当按照行国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定的具体收费办法进行。在具体收费办法尚未制定前，行政机关进行收费的，可以认定行政机关的收费决定没有具体依据。
五、以未按要求更正政府信息为由提起诉讼的审查
【审查要点】
2019年《政府信息公开条例》第四十一条规定，公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，可以要求行政机关更正。2008年《政府信息公开条例》也同样有可以要求行政机关更正政府信息记录的内容。当原告认为行政机关不予更正相关政府信息记录违法提起诉讼时，法院应当对原告在向行政机关申请更正时是否提供了可以证明有关政府信息记录不准确的证据审查。此处行政机关的更正应当是基于相应证据证明所实施的行为，行政机关本身不需要进行实质意义上的调查。如果原告的申请在事实上系要求行政机关重新启动调查程序，撤销原有行政行为的，比如要求更正房产证上权利人的名单，这就不属于更正申请范围，行政机关可予以拒绝，因要求更正事项已经超出了政府信息公开的范围，法院对于相关的诉讼，可裁定驳回起诉。如果原告提出的更正申请属于政府信息公开范围，但原告提供的证据材料不能证明相关政府信息记录不准确，行政机关不予更正的，法院对于行政机关的不予更正行为可予以支持。
六、以不当规制申请权为由提起诉讼的审查
为防止申请人过度使用申请政府信息公开的权利，2019年《政府信息公开条例》第三十五条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。对申请者的申请不予处理，对申请者权利有重要影响，法院应当予以审查。“数量、频次明显超过合理范围”是典型的不确定法律概念，法院审查难度大。
【审查要点】
在审查时需要把握以下几点：第一，目的审查，即要注意数量、频次背后的申请目的问题，行政机关认定申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，同时要对申请者申请信息公开的目的已经超越知情权的范畴进行合理说明；第二，程序审查，按照2020年修订后的《上海市政府信息公开规定》第三十六条的规定，行政机关适用申请数量、频次明显超过范围，告知申请人不予处理的，应当书面报告市人民政府办公厅。这一书面报告程序应当在行政机关告知申请人之前予以完成，该程序的存在可以使得市政府办公厅有机会及时叫停下级机关不适当的处理，有助于保护申请者的利益。法院对行政机关以申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围告知不予处理的行为同时符合上述目的标准和程序标准的，可予以支持。未经书面报告程序的，对行政机关的相关处理，不予支持。