“五大方式”系统构建规划传导体系——对《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的解读
2019年5月，中共中央 国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式印发，标志着国土空间规划体系顶层设计基本成型。在《若干意见》确定的国土空间规划编制体系中，全国国土空间规划“侧重战略性”、省级国土空间规划“侧重协调性”、市级国土空间规划“侧重实施性”。作为由侧重“战略性、协调性”转向侧重“实施性”的关键环节，市级国土空间总体规划承担了极其重要的承上启下的传导职能，一方面要落实国家、省级国土空间规划的战略引导和底线约束要求，另一方面要对县级乃至乡镇国土空间规划以及专项规划、详细规划提出具体分解落实要求，从而有效指导各类空间管控要素精准落地。
近日，自然资源部发布了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《市级指南》）十分有针对性地对传导内容、传导方式等都做出了明确界定，总体上形成了布局传导、控制线传导、指标传导、名录传导、政策传导五大传导方式，为规划编制工作的开展，以及如何充分发挥其承上启下、上传下导作用等方面指明了方向。
布局传导是上级规划的战略意图和本级规划的发展思路转化为空间投影，以空间布局的形式明确表达并形成若干图纸用于指导下位规划。布局传导简明扼要，配套相应实施政策和考核机制，能确保区域发展战略、国土空间格局的有效落实，逐步实现“将每一寸土地都规划清楚”。
《市级指南》中确定的布局传导主要包括总体格局、空间分区、设施布局三方面。总体格局方面，主要依据主体功能定位和自身地理格局，传导生态、农业、城乡、特色、地上地下、陆海、战略预留等空间的结构性安排，确保形成开放式、网络化、集约型、生态化的总体格局。空间分区在不同层面、不同区域的表达深度有所差异，需下位规划逐级深化落实；《市级指南》中明确市域层面侧重结构性传导，通过明确七大类一级分区对空间区块功能及用地准入作出原则性安排；中心城区和海洋发展区明确二级分区，提出功能布局的原则性安排，确保了中心城区及海域的总体功能布局能有效传导至分区规划或县国土空间总体规划。设施布局主要针对公共服务设施、市政基础设施、防灾减灾设施及其缓冲空间等，确保各类设施及安全设施的整体布局、大体走向的科学性与合理性。
控制线传导是落实上位规划确定的各类底线要求，以刚性的控制线对面积、分布、边界等予以精确表达并传导的方式。控制线传导内容清晰准确，配合“一张图”形成上下联动的监督实施系统，能够直接指导下位规划的编制，对于守住安全底线、贯彻开发保护格局具有重要意义。
《市级指南》中确定的控制线传导主要包含资源环境约束、公共空间引导、基础设施预控三大方面。资源环境约束方面主要依据上位规划的指标要求，落实生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界等“三条控制线”，以及历史文化保护线和矿产资源底线等内容。公共空间引导方面主要包含市域结构性绿地、城乡绿道、市级公园等重要绿地以及重要水体控制范围，中心城市绿线蓝线等内容。基础设施预控主要包括洪涝风险控制线、市域基础设施用地控制线、中心城区重要基础设施黄线等内容。《市级指南》依据分级事权、刚性程度的不同，对控制线采取差异化的划定方式，以“三条控制线”为例，生态保护红线、永久基本农田在市级总规中统筹确定规模、分布、边界，下位规划需严格落实，城镇开发边界市级总规中划定市辖区城镇开发边界，“统筹提出县人民政府所在地镇（街道）、各类开发区的城镇开发边界指导方案。县级总规依据指导方案划定县域范围内的城镇开发边界”，既保证了城镇开发边界市级层面的“刚性”，也确保了传导过程中的“弹性”。
指标传导是落实上位规划确定的量化要求，以总量、人均、地均、目标等量化形式在本级规划中予以明确并分配至下级规划的传导方式。指标传导涉及方面广、传导方式灵活，对总体及人均标准、上下限等都能作出明确要求，便于分解落实，是衔接省级规划和县级规划的重要方式。指标具有一定的预期性和调配性，与其他传导方式相配合，与相关专项规划、下位规划充分衔接，可有效落实上位规划各类约束性和预期性的相关要求。
《市级指南》中确定的指标传导内容广泛，包含资源环境约束、空间结构优化、公共空间提升、综合防灾保障等方面。资源环境约束主要依据上位规划要求和自身资源环境容量，传导耕地、永久基本农田、林地、建设用地以及水资源、能源资源消耗总量等控制指标。空间结构优化主要依据开发保护格局和发展策略，落实市域用途结构、中心城区用地结构等具体指标。公共空间提升集中于中心城区，主要落实“以人为本”的规划理念，确定公共服务设施用地总量与比例、人均居住用地面积，以及绿地与开敞空间总量、人均、覆盖率等指标。综合防灾保障主要依据自然灾害情况，确立防灾减灾目标和设防标准、各类重大防灾设施建设标准等。
名录传导是落实上位规划的针对性要求，以名录的形式对名称、面积、分布、责任主体等予以细化、明确表达的传导方式。名录传导内容清晰、直接，能够有效指导下位规划和相关专项规划的编制，对于空间上难以直接表达的内容具有重要的传导作用。
《市级指南》对于名录有明确的要求，主要分为资源环境约束、城乡风貌塑造、实施机制三个方面。资源环境约束中需依据上位规划和自身资源情况，明确自然保护地、无居民海岛名录。城乡风貌塑造中需落实上位并挖掘本级历史文化资源，确立市域历史文化遗产保护名录。实施机制方面，需明确两大清单，分别为专项规划编制清单、重点建设项目清单。
政策传导是落实上位规划确定的标准、原则、措施等各类要求，以便于落实的各类文件、细则、标准等形式予以明确并传导的方式。政策传导具有全面、细致、指导性强等特点，便于细化落实各类管控要求和相关目标，配套前述四大传导方式，能够有效健全传导体系，确保各项要求在传导及实施过程中不走样。
《市级指南》中的政策传导方式运用灵活，涵盖了规划编制的多个方面，在管控措施、空间结构、功能布局、风貌塑造、设施配置等方面都有运用。管控措施方面，制定用途准入标准、正负面清单；空间结构方面确定建设用地集约利用措施、地类转换措施等；功能布局方面确定公共服务中心体系标准、服务设施和开敞空间配置标准及布局要求、中心城区绿地系统布局和控制要求、社区公共设施及公园绿地均衡性布局要求等；风貌塑造方面保护与利用要求、山水人文格局的引导和管控原则、特色景观地区管控要求等；设施配置方面重要基础设施配置要求、廊道控制要求、防灾减灾设施布局要求等。
五大类传导方式各有侧重，布局传导侧重战略性、结构性安排，控制线传导侧重底线性、约束性要素的刚性传导，指标传导侧重目标性、考核性的任务安排，名录传导侧重专项性、独特性的具体内容，政策传导侧重细致化、全面性的具体要求，五种传导方式相互配合、相互协调，共同架构了《市级指南》的系统化传导体系。