【大家之言】童俊：城市供水水质信息公开现状分析与对策建议
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作者简介
童俊（1970-），女，硕士，高级工程师，国家城市供水水质监测网上海监测站副站长，国家级检验检测机构资质认定评审员。主要从事水质管理、水质监测、水污染应急处置及科研工作。参加国家“十一五”、“十三五”水专项、上海市科委及市水务局等十余项科研项目的研究工作。参加了上海地方标准《生活饮用水水质标准》、《N-二甲基亚硝胺的检测方法》的编制，曾获得2016年上海市水务海洋科学技术奖一等奖，2018年度上海市水务海洋科学技术奖一、二、三等奖。
城市供水水质管理工作是一项系统工程，需要通过建立完善、实效、系统的水质管理体系，落实具有可操作性的水质管理细则，运行从源头到龙头、从监管到生产输配的全程监控，才能够保证供水水质的合格、安全、优质。作为城市供水水质管理工作的重要一环，水质信息公开工作是对城市供水水质管理工作的总结和监督，其意义十分重大。
在发达国家，由于国民环保意识强、对自身健康关注度高，加上法律法规健全，水质信息公开有较长的历史。美国在1996年就由国会和总统签署完成了“安全饮用水法案”，而在国内，上海属于较早开展水质信息工作的城市之一。2008年之前，上海市水务局作为供水行政主管部门就开始尝试向社会公开饮用水水质信息，当时公开的水质数据为：出厂水浑浊度、余氯、菌落总数、大肠菌群这4项指标的合格率。同时，负责对中心城区供水的上海4家自来水企业也公布了各自区域内出厂水和管网水的平均浊度及合格率等水质数据。2012年10月18日，住建部下发文件要求各地供水企业于2013年底前建立水质信息公布制度，加快了在全国范围内开展水质信息公开工作的进程。经过6年多的发展，全国各地在贯彻施行《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2006）的检测基础上，也逐步将水质信息公开工作纳入了水质监管的范畴。然而，对比世界上发达的典型大城市，我国各城市的水质信息公开工作仍存在很大距离，亟需借鉴、提高和完善。
1 我国供水水质信息公开现状
1.1
上海市水质信息公开现状
上海的水质信息公开工作涉及环保、水务、卫生等行政管理部门，各部门分别建立了独立的水质安全状况的监测和评估机制，并在对水质数据分析的基础上公布基础数据和统计数据。经过多年的联合监管，逐渐形成了“市生态环境局负责地表水/水源水水质→市水务局负责出厂水/管网水水质→市卫健委负责二次供水/龙头水水质”的协同水质信息公开模式。具体如表1所示。
表1 上海水质信息公开职责
2014年，上海市水务局作为城市供水水质主管部门，依据住建部信息公开要求及上海供水的发展规划，编制了《上海供水水质信息公开管理办法》。该办法针对公共供水中的出厂水和管网水，要求市、区行政主管部门和供水企业（包括城投水务集团、浦东威立雅公司、郊区各自来水公司等）开展市、区两级的水质信息公开。具体如表2所示。
表2 上海公共供水水质信息公开情况
1.2
国内典型省会城市水质信息公开现状
国内其他部分城市按照住建部的要求，并结合自身监管体制特征，开展供水水质信息公开工作，典型省会城市情况如表3所示。
表3 我国典型城市水质信息公开现状
1.3
其他国际化大城市的水质信息公开情况
以上海为参照，对照纽约、东京、香港、澳门、新加坡等典型国际大都市的水质信息公开情况，如表4所示。
表4 典型国际大城市的水质信息公开情况
2 我国水质信息公开的问题分析
2.1
实施主体与数据来源不一
国内对水质信息公开主体与数据来源没有统一要求，比较典型的有以下几种情况：
①由水务局和卫健委两个部门联合公布数据（如：上海、南京），水务局负责出厂水和管网水，卫健委负责二次供水和龙头水；
②由行政主管部门（水务局）和供水企业（如：深圳、广州等）分别公布数据，数据来自两个独立的实验室。以深圳、上海、广州行政主管部门的信息公开数据，都采用了独立于企业的检测机构数据；
③由供水行政主管部门与企业共同公布数据（如：北京、合肥），发布的水质数据均由供水单位提供；
④由供水企业公布数据。国家城市供水水质监测网地方站或省会城市监测站是水质信息公开的数据来源，但大部分城市的地方站隶属于自来水公司，机构法人、行政管理与资金隶属于自来水集团或公司，因此从一定意义上说，这种信息公开只停留在企业自检的层面，缺乏公正性；
⑤另有部分单位的水质信息公开数据未提供检测机构信息。上海市明确规定市区两家供水行政主管部门向社会公开的水质数据、北京市规定向社会公布的水质数据，应当由具有省级（市级）及以上质量技术监督部门认定资质的水质检测机构提供，因此提供检测机构信息非常有必要。
2.2
评价依据不统一
水质评价依据包括：住建部体系下的出厂水和管网水依据《城市供水水质标准》（CJ/T 206—2005），有5项合格率，其中水质综合合格率是若干单项合格率的平均结果。卫健委体系下的二次供水（龙头水）依据二次供水管理规范，也有部分依据《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2006）。例如，上海二次供水（龙头水）由卫健委发布，监测指标合格率是项数合格率。上述两个评价标准不一致，造成两者数据合格率有时相差较大。
2.3
水质检测指标和频率不统一
各城市自主信息公开，监测指标和频率不统一。其中，上海为出厂水9项（每月）/42项（每月）/106项（每年），管网水有检测7项（每月）；深圳为出厂水6项（每月），每年107项（106项+亚硝酸盐），管网水6项（每月）；北京为管网水7项/出厂42项（每季度），106项（每年）；杭州为出厂水9项（每月），管网水9项（每月）；合肥为出厂水8项（半月）。
2.4
公开信息不完整
上述信息公开都存在一个问题，数据信息不完整。例如：上海中心城区有16家水厂，管网监测点有500多个采样点，对于出厂水和管网水水质，只公布检测结果的最大值、最小值与平均值信息，没有各水厂供水范围及单个水厂水质信息，管网水也没有具体来自哪个水厂和采样点位置的信息，无法反映单个水厂或水质监测点的真实水质现状，存在着“被平均”的情况。同样地，北京供水企业公布水质最高、最低和平均值，而杭州只公布平均值，深圳水务局则公布水厂、管网水的实测值。加入国家城市供水监测站网的大部分城市在数据公开的同时，也公布数据来源（如：北京、上海、杭州、深圳、合肥等），有的同时公布第三方检测单位（南京），而部分城市的水务局或城建局的数据公开则未告知数据来源。
2.5
缺乏自动监测数据
目前我们城市供水水质公布的数据都是从水厂、管网、二次供水及龙头现场人工采样后的检测数据。由于自来水的生产与供应是连续的，如能公布出厂水、管网水、二次供水或龙头水的实时在线监测数据，则能更好地让市民了解水质情况。上海已经在所有出厂管、全市管网安装了200多套在线监测设备，主要监控指标有浑浊度和余氯指标；东京已将在线监测数据纳入信息公开范畴，这对供水行业管理部门提出了更高的要求。
2.6
区域差别性大
总体上，目前省会城市和经济条件较好的城市，其信息公开工作做得相对比较好，但小城市如县级城市，通过互联网查询，水质信息公开信息较少，可能有其他公布途径或未在互联网上公布。随着城乡一体化建设的推进，供水集约化程度的提高，中小城市供水水质的信息化工作应当得到重视。
3 解决措施与对策
总结上述水质信息公开中的现状，结合国外较为典型大城市的水质信息公开的成熟经验，提出如下解决措施与建议。
3.1
统一评价标准体系，体现权威性和唯一性
住建部和卫健委能协商使用统一的评价标准，在合作协调的基础上开展限期试点研究，发布类似于环保部门空气污染指数的“水质指数”。袁志斌、王荣昌提出了“水质指数”的概念，根据权重明确影响水质指数的主要因子，向社会公布水质指数的标准限值和当日指数实际处于哪个等级，让公众一目了然。当然，由于水质的复杂性，指标超过100项，并且指标权重很难确定，目前世界各国很少采用这个概念。
3.2
丰富水质信息公开的详细信息
参照发达国家或典型大城市的信息公开模式，提供更为详细的水质相关信息，包括：水源地、水厂、水处理工艺（深度处理或常规工艺）、管网水（管龄）、二次供水、龙头水等。水质数据在客观的前提下尽可能做到充分，除了最高、最低与平均值外，还应该包括合格率，并逐步详细到公布单个点位的水质数据。此外，还可以增加一些具有城市特点的水质特征指标，比如在上海可以增加嗅和味指标，沿海城市可以增加氯化物指标，取用地下水的城市增加硬度指标等，并将信息告知水质检测部门或水质评价机构。
3.3
增加对超标项或敏感指标的科普工作
由于水质的特殊性造成的某些超标项，在互联网的渲染下，会让公众对超标项非常敏感甚至恐慌。因此，对于水质报告中的超标项及其对人体潜在的影响，需要及时备注，并做好科普工作。针对个别水质超标的原因，更应该注明原因，如：水源水质限值、水处理工艺、管网老旧或应急工程等。
3.4
信息发布的时效性
关于发布水质信息发布的频率，国际上普遍采用的是日报、月报和年报的形式。但由于水质变化较大，建议国内城市也可借鉴将公布频率提升为日报或月报的方式。而且，随着越来越多在线监测仪表用于制水全过程，在线水质数据进行实时公开必将成为一种趋势。
3.5
信息的可及性
信息发布渠道多样化，公众更容易获取。上海公众获得信息公开数据都基于政府或企业的官网，以往市民需要分别登录3家政府机构网站，现在在其中任何一家单位的门户网站都有其他两家单位的水质信息链接，查询更方便快捷。但受年龄、文化程度所限，上网查询的受众范围较小，建议选择在微信公众号、手机客户端APP、当地电视、报纸及社交媒体上公布数据，也可以通过营业网点、小区物业等场所张贴水质信息，还可以附在水费账单后面，让公众知晓。对于有在线监测设施的小区，可以将在线数据接入到小区出入口，便于市民查看监督。
3.6
提供多语种服务
纽约、伦敦、东京等典型大城市的水质信息公开均提供多语种服务。上海、北京是国际化大都市，因此水质信息公开更需要适应广大公众的需求。政府数据信息公开可根据供水用户情况，提供不同的语言版本，如：增加英文版本，供居住在本区域内外国人参考。
3.7
供水行业扩大开放，增进公众了解和互信
目前公众获得信息的渠道很多，存在部分净水器商家为了商业目的，利用信息不对称，以偏概全误导公众。因此，需要政府部门、供水管理部门和供水企业等，借助电视、自媒体，营业场所、小区等渠道进行广泛宣传。结合近年政府大力投资建设水源地、深度处理、管网和二次供水改造等便民利民设施，适时组织市民、媒体及学生参观水源地、水厂、水司和水质实验室，增进了解和互信。
3.8
妥善做好水质投诉的处理和应对
对于公众投诉事件，供水企业应主动作为，及时处理和应对。例如在纽约，市民如果担心铅超标，会申请主管部门检测，主管部门审核通过后会发送测试试剂或上门检测。在处理投诉事件中要用数据做好解释和安抚工作，对于样本数较大的投诉事件，行业监管部门和卫监部门要联合应对，及时处理。