为什么说清朝“京津冀”一体化是错的 | 彰考局
说起京津冀一体化，坊间往往有从历史角度重提清朝“京津冀（当时的直隶省）一体化”的成绩，以为理解之参考。然而大多数文章令人失望，其实，清朝无论从制度上还是经济上，都没能将直隶省整合成一块，更遑论一体化。
这是“彰考局”为你推送的第 53 篇文章
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● 直隶总督移驻天津后，朝廷就有添设直隶巡抚的提议，但因照顾李鸿章而遭否决。
● 添设巡抚固然失败，但此前因顺天府和承德府的存在，直隶地区已有三个互不统辖的权力中心。
撰文▼ 鲁壹（彰考局专栏作者）
直隶巡抚添设失败
按照清代的地方行政制度，总督和巡抚是最重要的地方行政长官。巡抚专管一省，总督管理两省或三省。仅有直隶和四川两省较为特殊，不设巡抚，而以总督兼管巡抚事。也就是说直隶总督是直隶省的最高行政长官，统辖直隶省的全部区域。
直隶总督的驻地起初在大名府，康熙八年移驻保定府①，从此保定便成为了直隶省的省城，也就是政治中心。
第二次鸦片战争以后，清政府被迫开放了牛庄、天津、登州三个口岸，并在天津设立了三口通商大臣，兼管洋务和海防，直属于总理各国事务衙门。天津开埠之后，迅速成为北方的经济中心，地位愈发重要。
到了同治九年，考虑到当时“天津洋务海防较之保定省防关系尤重，必须专归总督一手经理，以免推诿”，清廷决定裁撤三口通商大臣一职，改由直隶总督兼任，并将天津三口通商大臣衙署改为总督行馆，直隶总督每年海口春融开冻后移到天津办公，冬令封河之后又返回省城保定。②
▲大清直隶地区。
总督移驻天津之后，直隶的政治中心便一分为二，对原有的权力格局造成了很大的冲击。同治十一年，御史李宏谟上奏提出应该增设直隶巡抚，常驻省城保定，理由便是总督移驻天津之后难以兼顾省内事务，尤其是在汛期对运河的料理。③时任直隶总督的李鸿章坚决反对，认为巡抚之设无补于事，反而会浪费国家财政供养闲职。④
朝廷权衡利弊之后，并没有采纳添设巡抚的提议。而是选择了一个折中的方案，规定总督不必固定常驻天津的时间，让新设的津海关道分担总督在天津的事务。这样直隶总督便可以有足够的时间料理省内事务，包括关乎朝廷命脉的运河修护工程。⑤
后来，李鸿章在给沈葆桢的信中写到：
“添设保定巡抚之议，闻系旁人觊觎添缺，遂不顾事理之当否。吏部尚欲准行，经枢垣、文相力持不可，似专为迁就鄙人者。其实有两京兆分管二十四州县，热河都统分管承德府，直省何曾仅止一督。”⑥
一语道出没有添设直隶巡抚的原因：迁就李鸿章本人。
为什么会有三个互不统属的权力中心
李鸿章的信，还透露出当时直隶地区的权力格局：京师所在的顺天府由顺天府兼尹和府尹管理。
顺天府是京师重地，下属二十多个州县，其中两个附郭县大兴和宛平属于京县。清朝定都北京之后，延续明朝制度设有顺天府尹，与按察使同为正三品，远高于一般的知府，可以直接向朝廷奏事。即便如此，想要管理畿辅之地也面临重重难题。
因为，北京内城有中央各部院衙门、皇室贵族、八旗官兵，外城则有三教九流各色人等，同时还有九门提督和五城御史负责治安，权责难分。
单凭一个正三品的顺天府尹，想要控制这样的局面确实不易。
为了加强对京师首善之区的管理，从乾隆十四年开始，又派一员钦差大臣兼管府尹事务，简称“兼尹”。
兼尹一般由部院尚书、侍郎出任，为正一品大员，地位比府尹更高，官品与直隶总督不相上下。
而顺天府尹与直隶总督并无隶属关系，在地方事务的处理上不受直隶总督的干涉，仅是在部分重大事务需要时方与其协商处理⑦。
此外，在直隶地区，还有一个“副首都”，即承德府。
▲清朝皇帝在承德仿照布达拉宫修建的行宫。承德成为清朝在长城以外的政治中心。
不同于明朝，清朝是一个疆域广袤，民族多元的大帝国，康熙帝在长城以外的承德修建行宫，夏天会到这里处理政务，接见蒙古王公和藏传佛教的宗教领袖。承德也就成为了帝国在长城以外的政治中心。
在承德地区，清廷本来施行盟旗制度。随着汉人移民口外垦殖，自雍正年间起，府厅州县逐步建立，与原有的盟旗制并立，盟旗管理蒙古和满人事务，府厅州县管理汉人事务。嘉庆年间设立热河都统衙门，管辖承德府蒙古和满人事务以及驻防的八旗官兵，为整个热河地区的最高军政长官。
由于承德距离直隶省城保定路途遥远，行政管理成本很高。到了道光年间，直隶总督那彦成直接放弃了对热河地区的管理，“事务俱归都统”。热河都统也就正式成为了热河地区总管蒙古、满人、汉人的最高军政、行政长官。
热河地区也就成为了一个相对独立的政区，只是名义上仍然属于直隶省，⑧实际是“以军府之制兼行省之规，与直隶督臣分疆而治”。⑨
如此一来，清代的直隶地区至少有三个权力中心，即京师、承德和保定。难怪身处保定的直隶总督李鸿章会感慨，直隶省内哪里才只有一个总督。
EFERENCES
注释
①傅林祥等著：《中国行政区划通史·清代卷》，复旦大学出版社2013年，第104-105页。
②中国第一历史档案馆编：《同治朝上谕档》第9册，广西师范大学出版社2008年，第277页。③中国第一历史档案馆编：《同治朝上谕档》第11册，广西师范大学出版社2008年，第269-270页。
④[清]李鸿章：《复记名海关道孙竹堂观察》（同治十一年十一月十五日），《李鸿章全集》第30册，安徽教育出版社2008年，第483页。
⑤中国第一历史档案馆编：《同治朝上谕档》第11册，广西师范大学出版社2008年，第271页。
⑥[清]李鸿章：《复沈中丞》（同治十二年闰六月初六日夜），《李鸿章全集》第30册，安徽教育出版社2008年，第547页。
⑦王洪兵：《清代顺天府与京畿社会治理研究》，2009年南开大学博士学位论文，第102页。⑧ 傅林祥：《直省何曾仅止一督——官员职能变化与清代直隶省的政治地理格局演变》，载于北京大学中国古代史研究中心编：《舆地、考古与史学新说：李孝聪教授荣休纪念论文集》，中华书局2012年，第214-224页。
⑨《热河改建行省之大会议》，《申报》1910年5月25日第5版。