市级国土空间规划统筹与传导思考
导读
从传统的城市规划和土地规划向国土空间规划转型，需要大量的技术创新。日前，自然资源部印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，这标志着市级国土空间规划编制有了总体清晰的路线图。作者以浙江省为例，详细阐述了浙江省市级国土空间规划统筹与传导的实践探索，以期为地方编制市级国土空间规划提供参考借鉴。
2020年9月，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《市级指南》）正式发布，标志着市级国土空间规划的编制有了总体清晰的路线图，而关于其关键要点的讨论与研究仍在持续。市级国土空间规划处于五级三类国土空间规划体系中承上启下的“腰部”位置，一是市级规划既要承接国、省上位规划，又要指导下位县、镇国土空间规划；二是市级层面是政府行政意志和市场发展动力交汇碰撞最为关键的层级。因此，必须深刻认识市级规划的综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，而这些特性主要通过市县两级的规划传导与统筹来实现，值得深入进行探索。
地级市居于省下县上，一方面在我国宪法体系中并非一个法定的行政层级，另一方面又通过“市管县”模式从实体城市拓展为广域城市范围。在全域全要素覆盖的国土空间规划要求下，市级规划与县级规划必然存在“域”的重叠，也就产生了规划编制及管理与行政管理事权交叉的问题，这是市级规划的重点也是难点。
以往城乡规划在不同层级以强调城镇体系和结构性要素传导为主，土地利用总体规划则更注重指标、名录和控制线的传导与分解。国土空间规划不能只是简单地强调单向行政传导，应该充分认识各级政府事权的差异性，结合计划与市场两方面力量统筹谋划。国土空间规划的编制除了要有技术逻辑，更需要政策逻辑，不仅要强调自上而下的规划要素传导与分解，也要体现上下联动的规划统筹协调与反馈调整机制。
图1规划传导体系示意图
我国各省在市县管理模式方面存在一定差异，自然资源部在就《市级指南》有关情况举行的新闻发布会上强调：“各地市在编制市级国土空间总体规划时，要坚持一切从实际出发，因地制宜，突出当地自然和人文禀赋，有利于促进地方形成有特色、有优势的发展局面”。我国市县管理体系总体说来可分为直辖市（部分省会与计划单列市）、省市县、省管县以及地州盟四种模式，像北京、上海、深圳、广州这类一线城市基本没有县级行政单元，可以直接编制全域国土空间总体规划，由市级规划到分区规划一传到底；而像浙江省以省管县模式为主、县域经济相对发达的省份，不宜简单套用北京、上海模式，其市级规划编制既要体现上位传导，也要构筑起一套事权对应的政策逻辑实现上下联动。
图2 市县区管理事权差异与规划差异对应关系梳理
浙江省市级国土空间规划探索
☞ 浙江省市级规划技术要点与国家市级规划编制指南的差异
浙江省是民营经济较发达的省份，亦是我国为数不多的省直管县体制的省份，自2004年起全面推进市域总体规划编制，积累了较多经验，但也面临新的挑战与创新需要。
对照自然资源部发布的《市级指南》与浙江省印发的《市级国土空间总体规划编制技术要点(试行)》，发现两者之间有所差异。首先，自然资源部明确市级规划包括市域和中心城区两个层级，而浙江省则强调市域层级，市辖区可作为分区规划单元，但中心城区只是一个规划内容深化的部分而非一个规划层级；其次是自然资源部强调资源要素、指标等自上而下逐层分解，而浙江省更注重规划要素传导的逻辑性与市域要素统筹的结构性和精细化，提出以主体功能区来引导县区控制性指标分解传导，形成主体功能—规划分区准入—用途管制的规划逻辑基础；第三是浙江省在规划编制的基础上更强调基于事权的规划管理。由此可见，浙江既体现了省管县模式下以县（区）为单元的全域规划特色传承，又在新的时代背景下强化了地级市的总体统筹，特别是构建了一套事权对应的规划政策逻辑体系。
☞ 市级国土空间规划统筹与传导的实践探索
在浙江模式中嘉兴是一个典型代表，它紧邻上海与苏州，但发展模式却与之完全不同。嘉兴块状经济、多元发展、强县强镇等特征明显，城乡收入差距为全国最小，但中心城市首位度居全省倒数第二。进入到新时代，“各自为政”的发展模式造成了人口、经济与空间资源的错配，制约了全市整体发展效率。在长三角地区高质量一体化发展上升为国家战略的背景下，嘉兴市国土空间规划肩负着要进一步展现长三角“一体化”和“高质量”的重要使命，2019年浙江省确定嘉兴市为全省市域统筹改革试点城市，将国土空间规划的市级统筹编制与管理作为改革试点的重要抓手。
基于此，探索一种全新的、符合嘉兴发展特色的规划统筹模式尤为重要。由技术逻辑作协调统筹、政策逻辑作支撑，两者互动作用，实现城市治理能力现代化的进一步提升。市级规划应抓大放小，有所为有所不为。规划构建了市域“五统”的基本框架，即市级规划要重点抓住“格局、底线、平台、要素以及临界区域”五大统筹要素，一方面建立集结构、指标、分区、边界、名录于一体的规划技术传导体系，另一方面也建立一种保障市域统筹的规划实施机制，实现规划引领市县高质量协同发展。
图3 嘉兴市国土空间规划统筹发展模式
统格局
“统格局”为五大统筹里最为关键的一环，要建立起一个“以格局定主体功能，以主体功能定资源配置”的技术逻辑。
从长三角一体化总体格局来看，嘉兴呈现出颈部结构特征，通过三大廊带承接了三大国家战略：其一为G60走廊，是长三角Z字型结构的核心发展廊道，承接了科创引领高质量发展的核心功能，更是未来发展的重点和资源集聚的区域；其二是杭州湾大湾区发展带，对接上海自贸区临港新片区，是未来改革开放和全球化的重点发展地区；其三为申嘉湖水乡文化带，拥有独特的自然与历史人文资源，长三角生态绿色一体化示范区也布局于此。
浙江省级国土空间规划要求市级规划通过双评价、上位格局和生态、农业、城镇等主要指标综合评价，进一步把主体功能区细分到乡镇单元，形成城镇化优势与潜力区、农产品主产区、生态功能区+文化景观、海洋经济区的“3+2”主体功能单元。针对主体功能区单元的确定，市级需要充分听取各县区意见，采取定量分析与定性反馈相结合的方法而确定。
在市级规划中总体上形成一个由格局到主体功能区的资源配置引导机制，引导建设用地增量相对集中于G60科创走廊上投放并预留相对高的弹性，在杭州湾发展带上实现相对中增量和转型发展，同时预留中等弹性，而在水乡文化带上则强调绿色生态减量发展和存量有机更新，实现市域整体优地优用、效率提升。
图4 以主体功能区引导空间资源配置的基本逻辑
主体功能区不仅仅是建设用地和耕地保护的配置依据，同时也要把其配套政策依托强镇扩权模式进一步赋予乡镇，其中以城镇功能为主导的单元，通过战略性评价可细分为城镇化优势地区与潜力地区，配套相应的产业、创新、服务和存量更新政策；以生态功能为主导的单元，提升生态准入门槛倒逼发展转型，同时推动生态补偿和生态资产交易机制，实现江南水乡环境的高水平保护；对于农业主产品区，强化全域土地整合整治，提升耕地保护治理，巩固万亩千吨集中良田建设。
规划强调指标分配并非一次性分配，而要建立全生命周期的管理机制。具体以产业-用地绩效考核为标准，以乡镇为单元实施，开展年度考核、评估，形成指标配置与年度实施计划和五年计划相结合的反馈与动态调整机制，构建国土空间资源全生命周期管理体系。
统底线
统底线不只是三条控制线的划定和管理，还包括构建从主体功能政策分区到功能分区准入到用途管制的一套逻辑体系。
明晰三条控制线分级传导机制。在市级国土空间总体规划中，生态保护红线由市级划定边界、明确规模，贯穿县区乡镇；永久基本农田保护线由市级划定集中保护区、县镇同编划定具体边界；城镇开发边界由市级划定市辖区内城镇边界、重点平台边界，划示县城和乡镇开发边界，在县级中划定县城和乡镇开发边界。
探索政策传导、功能准入和用途管制。《市级指南》提出市级国土空间规划要“按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构，划分规划分区”，形成政策传导-功能准入-用途管制，及主体功能区-功能分区-用途分类的规划体系。但必须指出：功能分区、用途分类与政策分区并非一一对应关系，例如同是永久基本农田，在不同的政策分区（主体功能区）内的管制要求是不同的，在农业主产品区内要强调粮食产量，而在生态功能区还要强调生态效益。
强化弹性留白机制。在市级国土空间规划中构建“四大留白”机制以应对城市未来发展的不确定性，首先是功能留白，指在开发边界内的集中建设区中，需要预留并进行控制、尚未确定具体用途的用地；其次是弹性发展区的战略留白，为确保重大事件、重大功能项目等的建设而预留的用地，应划入开发边界内的弹性发展区；再者是指标留白，指主体功能指标分配时，市本级预留口袋指标和机动指标，作为动态考核的奖励；最后，时序留白也非常重要，指根据区域发展情况适时启动的留白区域。通过四大留白机制真正实现指标跟着项目走，项目跟着规划走，形成一个动态的发展过程。
图5 四类留白机制及示意图
统平台
以双维度评价引导产业平台整合、开放创新资源集聚。基于全市域产业与创新平台现状绩效进行评价，确定整合标准，进而统筹引导功能布局。绩效评价主要通过两个维度展开，一个是地均产出效益（亩均税收），另外一个是产业发展潜力和平台供地的潜力（高新企业占比和园区供地潜力）。保障高产出、高潜力平台的发展，挖掘高产出、低潜力平台的潜力，整合低产出、高潜力的平台资源，逐步清退低产出、低潜力平台。
统要素
统筹市域五大重要设施要素，包括区域重大交通设施、历史文化资源、重大公共服务设施、重大市政基础设施和区域邻避设施。主要通过名录传导、廊道控制边界传导以及设施配置标准的传导，实现市县区逐层传导落实；而在统筹方面依托市级政府管理事权，对大型污水处理场、垃圾处理场、公共卫生中心、重大能源设施等区域邻避型设施进行市级统一规划选址。
统跨界
突出高质量一体化发展，统筹协调跨界区域规划发展。在长三角一体化战略背景下，嘉兴同时处于上海和杭州两大都市圈范围，存在四个重大的跨界临界地区：嘉善-青浦-吴江形成的长三角生态绿色一体化示范区，金山-平湖跨界城镇圈，乌镇-南浔的嘉湖一体化合作示范区以及余杭-海宁的杭海新城合作区。四大区域是国家和区域重大平台所在地，涉及范围广泛，涉及事权复杂，需要通过省级事权与市级事权协调统筹，构建起跨界地区国土空间规划与市级国土空间规划统筹谋划、有机衔接、有效纳入的规划机制。
☞ 市级国土空间规划统筹与传导的成果表达与信息支撑
基于五大统筹和相关机制的建设，规划成果可通过两套成果体系进行表达。嘉兴市级国土空间规划通过“县区指引”模式形成向下传导机制，在格局传导、底线管控、指标考核、重大设施（含重大平台）四大传导要点的基础上，增加了政策保障和战略预留两大要点。
在市级国土空间规划的统筹中，不仅要重视自上而下的传导，也要强调向上的反馈机制。《市级指南》指出，市级规划做到功能分区的同时，也要形成市域规划用地结构调整表，这就意味着基于用地分类的县级国土空间规划需向上级反馈，市级进行汇总并调控用地结构。
在市级国土空间规划过程中也需要重视“一张图”信息平台的建立，通过省级汇总、市级建设以及县级接入，形成省-市-县的三级信息联动，保障各要素能够在信息平台上实现层级传导，规划考核和监督能够通过规划信息平台有序开展，并形成预警机制。
图6 县区指引示例图
市级规划在强调自上而下传导的同时，更要体现上下联动的规划统筹，基于管理事权的统筹逻辑尤为重要，因此必须正视地域的差异，形成符合地方要求的市级规划体系。
政府意志与市场动力的有效结合是规划编制成功的关键，国土空间规划既要考虑市县传导的技术方案，也要考虑规划实施的政策保障，实现技术+政策双逻辑体系。
规划是一个动态过程，一张蓝图既有层级也不是一绘而就，要探索一条考核评价-战略预留-动态调整的全生命周期管理的规划路径。