对农产品生产记录管理制度的思考
对农产品生产记录管理制度的思考
作者：王帅
单位：宁波市镇海区农业局
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观点：1、以“个体工商户”形式进行工商注册的农产品生产主体，符合一定规模的，应通过司法或立法途径，将之纳入农产生产记录管理范围；2、违反农产品生产记录管理制度，应进行处罚的行为：包括未建立农产品生产记录、未如实记载生产记录、未按规定保存生产记录、伪造生产记录等情形。各地在将法律明确规定外事项纳入生产记录范围时，应根据合法性和合理性原则，审慎处理。
一、农产品生产记录制度管理对象的问题
《农产品质量安全法》第二十四条规定：农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录。并在该法第四十七条设置了相应的罚则。
对于农民专业合作经济组织，《农民专业合作社法》第二条明确：农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社在工商注册登记中，也有明确的体现。该法第四条规定，农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格。
对于农产品生产企业的范围，在执法中存在许多的争议。一是因为对农产品的概念有不同理解；二是因为对企业的概念有不同理解，如：能否以“个体工商户”形式进行工商登记的家庭农场，是否有法定的生产记录义务？（笔者在本文仅对“企业”这一概念进行梳理）。企业，从词源上看，并不是一个法律概念，而是一个管理学、经济学概念：企业一般是指以盈利为目的，运用各种生产要素（土地、劳动力、资本、技术和企业家才能等），向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的法人或其他社会经济组织。笔者认为，企业与个体的区别，从本质上看，体现在生产规模上，而不是体现在工商注册名称上。原劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》中规定：劳动法第二条中的“个体经济组织”是指一般雇工在七人以下的个体工商户。换言之，雇工超过7人规模的，就不应再认定为个体经济组织，而因该作为企业进行管理。这一法律精神，具体到农产品生产记录管理工作中，就是应将规模以上农产品生产者纳入农产品生产记录制度的管理范围。目前，有的省份已进行了立法实践。如：《江苏省农产品质量安全条例》第二十一条：农产品生产企业、从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户，在生产活动中应当建立完整的生产过程和受检情况记录。具体的生产规模和生产记录格式由县级人民政府农业行政主管部门确定（遗憾的是，据了解，县级人民政府农业行政主管部门还没有确定出具体方案）。《浙江省农产品质量安全条例(草案)》一审稿第十二条规定：农产品生产企业、农民专业合作经济组织和一定规模的其他农产品生产者（以下统称规模农产品生产者）应当建立农产品生产记录。一定规模的其他农产品生产者的具体范围，由省农业行政主管部门制订，报省人民政府批准后公布实施。《浙江省农产品质量安全规定（草案二次审议稿）》第十四条明确规定：规模农产品生产者应当建立农产品生产记录。2016年11月28日浙江省十二届人大常委会第三十五次会议，听取和审议了省人大法制委员会关于《浙江省农产品质量安全规定(草案)》审议结果的报告。从立法程序上来看，这部地方性法规将不日将出台。
笔者建议，尚未有地方性立法的地区，管理部门应积极争取司法机关的支持，制定规范性文件，将规模以上农产品生产者纳入农产品生产记录的管理范围。最终的解决途径，还是要取得立法机关的支持，逐步将规模以上农产品生产者纳入农产品生产记录的管理范围，推进农产品质量安全可追溯体系工作。
二、违反农产品生产记录管理制度行为的查处
（一）农产品生产记录管理制度的具体内容
《农产品质量安全法》第二十四条规定的农产品生产记录制度主要体现在四个方面：一是按规定建立；二是按规定如实记载；三是按规定保存；四是禁止伪造。禁止伪造条款，实质上是一种注意规定，是“按规定如实记载”的自然延伸。但是，该法第四十七条的表述，似乎有一定的疏漏，文本仅规定“未建立”、“未按照规定保存”、“伪造农产品生产记录”三种违法情形。有的同志据此认为，对农产品生产记录未按规定如实记载不能进行行政处罚。笔者认为，从法律逻辑上看，虽然建立了生产记录，却“未按规定如实记载”，所建立的生产记录也就没有实际意义。因此，对本法第四十七条中的“未建立”，应理解为“未按规定建立，并如实记载”。有的省份的地方性法规，就是采取这种逻辑进行了立法。如：《山西省农产品质量安全条例》第二十五条规定：农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录。第四十一条规定：违反本条例第二十条、第二十五条规定，伪造、涂改或者未按照规定建立、保存农业投入品进销货记录、农产品生产记录的，处五百元以上二千元以下罚款。《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国农产品质量安全法>办法》第二十五条规定：农产品生产企业、农民专业合作经济组织和农产品标准化生产基地应当建立农产品生产记录。第四十六条规定：违反本办法规定，未建立或者不按规定建立农业投入品进货查验制度、农产品生产记录和农业投入品销售记录，或者伪造农产品生产记录、农业投入品销售记录的，由县级以上人民政府农业主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处以五百元以上二千元以下罚款。
（二）未建立农产品生产记录行为的处理
虽然《农产品质量安全法》自2006年11月1日起施行，遗憾的是，由于种种原因，农产品生产记录管理制度未能得到有效落实。在工作中经常发现，一些管理对象多年来未曾建立农产品生产记录，更不可能保存农产品生产记录，按照法律规定，发现此种情形，必须应先责令（限期）改正，不能直接处罚。
对于上述情形，有的同志认为，按照处罚与教育相结合的原则，对于既往的生产记录，责令管理对象补正并不具有现实意义。我们同意这种观点，责令改正的内容应为：自责令改正之日起，限期建立并在以后的生产中如实记录农产品生产记录、按规定保存生产记录。同时，对于上述情形，一般不宜以管理对象未保存生产记录为由进行行政处罚。对于经责令（限期）整改，拒不整改或消极整改的管理对象，应对其按照未建立农产品生产记录进行处罚。同时，执法机关应按照相关规定，对其资质信用记录进行处理。
（三）未如实记载农产品生产记录行为的范围
《农产品质量安全法》第二十四条第一款规定：农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录，如实记载下列事项：（一）使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期；（二）动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况；（三）收获、屠宰或者捕捞的日期。
在执法过程中，执法人员严格按照上述规定，逐项进行检查，发现问题，应先责令改正，再进行检查时，又发现该管理对象未如实记载农产品生产记录的，应按照规定予以处罚。但是，笔者注意到许多地区将田间作业记录、销售记录、检测记录、废弃物处理记录等内容也纳入了官方制定的农产品生产记录模板中。对于未对这些《农产品质量安全法》明确规定以外的内容进行如实记录的，是否也应进行行政处罚，应分类进行辨析：
1、田间作业记录、农产品销售记录可以纳入生产记录范围
《农产品质量安全法》规定农产品生产记录包括：使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期及收获、屠宰或者捕捞的日期。笔者认为，从使用农业投入品记录中可以自然延伸出田间作业记录，从收获、屠宰或者捕捞日期中也可以自然延伸出销售去向。这两项内容增加进农产品生产记录的记录范围，只是对法律规定的具体化，是与法律条文的本义基本相关的，能够从法律条文的含义适当推演出来。
2、畜禽产品外的农产品检测情况纳入生产记录范围应合法
在畜禽产品的检测问题上，按照《畜牧法》、《动物防疫法》、《中华人民共和国食品安全法》、《生猪屠宰管理条例》等法律法规的规定，动物产品出售前需经过检疫程序。同时，按照各地的工作部署，畜禽逐渐实现了定点屠宰，而法律、法规又往往要求屠宰企业进行相关检测。如，生猪屠宰企业要按照《生猪屠宰管理条例》第十三条的规定，进行肉品品质检验。因此，畜禽农产品生产记录中检测问题通过转移责任主体的方式得到了解决。
近日来，北京超市的活鱼消失事件，使公众不得不又关心起养殖水产品的检测问题。《农产品质量安全法》第二十六条规定：农产品生产企业和农民专业合作经济组织，应当自行或者委托检测机构对农产品质量安全状况进行检测；经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，不得销售。但是，虽然《农产品质量安全法》第二十六条规定了检测义务，但在该法中却无相对应的明确罚则。笔者认为，立法者进行此种设置，应是考虑到现实因素，如果设置明确罚则，则打击面过大，因此未进行一般性的规定。在法律无明确罚则的情况下，部分地区将农产品检测情况纳入农产品生产记录管理制度，并依照《农产品质量安全法》第四十七条进行处罚，对法律规定进行了不恰当的扩大解释，是不妥当的。笔者建议，各地管理部门可以积极争取立法机关支持，结合农产品质量安全示范区创建工作，制定相关的地方性法规，确定规模以上农产品生产者的农产品销售前检测义务。
3、废弃物处理情况可以纳入生产记录范围，但不宜按照《农产品质量安全法》进行处罚
关于农业生产的废弃物处置，《固体废物污染环境防治法》第十六条规定：产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染。第十九条第二款规定：使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。第二十条规定：从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。同时该法第第七十一条明确规定：从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。新《环境保护法》在修订时，在该法第四十九条对上述内容进行了重申，并在第六章中对部分农业源污染行为设置了罚则：禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染。对从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，将畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。
综上所述，笔者认为，废弃物处理情况作为环境保护的一个重要环节，可以依据相关法律规定作为农产品生产记录的一项内容，但是，相关的违法行为，因可能涉及到环境污染，且依据环保法规处理更重，故不宜按照《农产品质量安全法》进行处罚。
（四）未按规定保存农产品生产记录
《农产品质量安全法》第二十四条第二款规定：农产品生产记录应当保存二年。未按规定保存的前提是，有证据证明该管理对象已建立农产品生产记录，但因主观原因未能保存两年。对于确因火灾、水灾等灾害、意外，导致农产品生产记录灭失的，不能进行行政处罚。同时，管理部门也应积极指导管理对象建立农产品生产记录保管制度。
（五）伪造农产品生产记录行为的处理
如前所述，禁止伪造条款，实质上是一种注意规定，是“按规定如实记载”的自然延伸。正如熊永明博士所指出的：虚伪文书制作的方法没有限制，既可以是作为，也可以是不作为。故意使某事的记录遗漏，假装该事实没有发生，属于不作为的情形。笔者认为，严格意义上说，伪造农产品生产记录，虽属于“未按规定如实记载”，但这种行为较不负责任、故意不建立农产品生产记录的行为，主观恶性还要大。因此，立法者单独设置禁止伪造条款予以惩处【从立法技术上看，《农产品质量安全法》第四十七条在伪造农产品记录行为惩处的立法上尚存在问题。一般来说，对于伪造农产品生产记录这种恶劣行为，应在责令改正的同时并处罚款，而不应只责令改正。】。这也要求执法人员在执法检查中，要重点考察行为人主观上是否存在伪造的故意。如经常出现某些管理对象，为获得财政补贴等利益，伪造农产品生产记录，或未逃避法律责任，涂改、销毁部分农产品生产记录的情况，对这类行为应予以严厉处罚。故浙江省《农业行政处罚裁量权指导标准（试行）》中，对伪造农产品生产记录，在限期内未改正的行为，规定为《农产品质量安全法》第四十七条处罚的第二档：处一千元以上二千元以下罚款。同时，执法机关对于此类行为，也应按照相关规定，对其资质信用记录情况进行处理。