以案释法丨“外嫁女”能否享受村民安置补偿待遇？
作者：钟华 上海问道有诚律师事务所
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保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。
“外嫁女”并不是一种严格意义上的法律用语，而是农村根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。由于“外嫁女”纠纷在司法实践中有着各种的表现样态，各地农村又有着不同的风土民情和乡规民约，因此，如何公平、理性、稳妥地解决“外嫁女”纠纷问题，是政府和法院需共同应对的难点问题。
【基本案情】
上诉人（原审原告）：王小红
被上诉人（原审被告）：商河县人民政府
商河县商河许商综合片区（四期）棚户区改造项目拆迁土地的征收主体及商河县许商街道办事处苏家村土地的征收主体为商河县人民政府。
2017年4月，商河县城中村棚改指挥部发布《西城区搬迁补偿方案》，载明：“……根据我县城市规划，西城区不再安置宅基地，也不建设安置房，而是实行货币补偿，由村民自行购置商品住房。货币补偿及奖励标准如下：（一）房屋安置补偿费：对于宅基地房屋，按照每人（本村集体经济组织成员）安置面积47平方米的标准给予货币安置补偿……”2017年11月15日，商河县许商街道靠城苏村民委员会及苏家第一村民小组出具证明，载明：“王小红、王小萍原属我村第一小组成员，出嫁后一直不在我村生活居住，2016年小组调地时其原有的责任田已有村民小组村民一致表决同意，另行承包给本小组其他成员。王小红、王小萍也不再承担小组成员应承担的义务，现在已不属于我村民小组成员。”2017年11月28日，商河县城中村棚改指挥部与王兴存（系原告王小红之父）签订许商综合片区（四期）棚户区改造项目按人口安置货币补偿协议、许商综合片区（四期）棚户区改造项目房屋拆迁货币补偿协议，载明：“根据《西城区搬迁补偿方案》，按人口安置补偿达成如下协议：乙方在本村集体经济组织成员6人；……”，并约定了房屋拆迁货币补偿。王小红起诉认为房屋被拆迁至今，被告商河县人民政府未对其进行安置补偿，侵害了其依法享有的安置房屋补偿费等各项权利，导致其至今无房可住，诉讼请求依法判令被告作出补偿和安置决定。
【裁判结果】
山东省济南市中级人民法院一审认为，依据现有证据材料，《西城区搬迁补偿方案》载明，对于宅基地房屋的补偿，应当对本村的集体经济组织成员按照每人安置面积47平方米的标准给予货币补偿。根据上述方案的要求，涉案片区相关征收安置补偿事项的对象系符合条件的农村集体经济组织成员。原告王小红主张其系苏家村集体经济组织成员，应当对其进行安置补偿，但其仅提交了户口本复印件，并未提交相关证据证实其在苏家村形成较为固定的生产、生活关系，系该村集体经济组织成员。且被告商河县人民政府提交了商河县许商街道靠城苏村民委员会及苏家第一村民小组出具的证明“……王小红不再承担小组成员应承担的义务，现在已不属于我村民小组成员”，证实王小红在涉案棚户区改造项目进行时并不具有苏家村村集体经济组织成员资格，不符合《西城区搬迁补偿方案》限定的安置补偿条件。在此情形下，人民法院不宜迳行对原告王小红是否具有苏家村村集体经济组织成员资格作出认定。但根据本案现有证据材料，原告王小红提交的证据无法证实其具有苏家村村集体经济组织成员资格，符合《西城区搬迁补偿方案》限定的安置补偿条件。因此，原告王小红要求被告商河县人民政府履行对其安置补偿的法定职责，主要理由不成立，对其诉讼请求，不予支持。据此判决：驳回原告王小红的诉讼请求。
山东省高级人民法院二审认为，结合双方当事人的诉辩主张，本案的审理重点主要集中在以下四个方面：
一、关于“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇问题的考量标准。
目前，我国法律对于所谓“外嫁女”能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。根据最高人民法院和本院审理的相关类似案件的裁判情况，对这一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是“外嫁女”的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；六是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。
同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作出的村民会议决定，不能作为否认“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇的依据。
二、关于处理“外嫁女”安置补偿待遇问题所应遵循的原则。
就“外嫁女”而言，她们通常表现为出嫁后户籍仍然留在娘家，抑或离婚后户籍重迁回娘家，具体包括“外嫁女”嫁农村男、“外嫁女”嫁城市男以及离婚等情形。无论何种情形，其家庭或者离婚后本人享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征收拆迁活动中，对“外嫁女”的居住权势必产生直接影响，行政机关有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，行政机关在处理“外嫁女”的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而是应在综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。
行政机关只有调查清楚“外嫁女”在婆家（娘家）村或其他农村集体经济组织以及城镇中的宅基地分配使用、安置补偿、福利性购房情况，才能使“外嫁女”的基本居住权得到有效保障，同时也避免出现重复获得补偿安置的情况。总之，“外嫁女”所享有的合法权益与其他村民相比，不应有所减损或增加，其应当受到公平公正、合法合理的对待，这既符合保障公民基本权利的宪法精神，也符合户有所居的民生保障要求。
三、关于原审法院判决是否正确的问题。
本案中，在被上诉人商河县人民政府提交的《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》中，商河县城中村棚改指挥部对涉案片区拆迁安置人口界定及标准作出了进一步细化，具体明确了符合安置补偿条件人员的11种情形和不予安置人员“已婚嫁外村（有女无儿安置户除外）的、非本村集体经济组织成员在本村购房或建房的”2种情形。从以上规定可以看出，被上诉人规定的补偿安置对象并非仅限于是否具有该农村集体经济组织成员资格，还应结合上诉人自身的现实情况进行综合判断。原审法院判决将是否具有农村集体经济组织成员资格作为认定上诉人是否符合安置补偿条件的唯一判断标准，在事实认定上确有不当，应予纠正。
四、关于上诉人要求被上诉人对其作出“补偿和安置决定”的诉讼请求应否得到支持的问题。
本案中，上诉人起诉要求被上诉人对其作出补偿和安置决定，除此之外，还有其他三名“外嫁女”同时提起诉讼。这些“外嫁女”户籍虽都在娘家村，但有的长期在外打工，有的外嫁给城市居民，有的离婚后又重新回到娘家生活，每人的生产生活以及宅基地分配使用、福利性购房等情况都不尽相同，应加以区分处理。
具体到本案，上诉人婚前系苏家村集体经济组织成员，婚后户籍并未迁出，至2017年4月拆迁时其户籍仍然在苏家村。虽然上诉人的父亲代表家庭签订了《安置补偿协议》，但该家庭成员中并不包括上诉人在内，故该事实不能证明上诉人已经得到了安置或者不应享有安置补偿权利。
被上诉人商河县人民政府作为涉案棚户区改造项目的征收主体具有补偿安置的职责，上诉人以其作为村民为由要求享受安置补偿待遇，被上诉人应按照前述原则和考量标准对上诉人的请求进行全面审核，并履行对上诉人作出补偿和安置决定的职责，决定是否给予上诉人安置补偿。二审中，尽管对上诉人提交的婆家村出具的证明材料未予接纳，但并不意味着本院就认可上诉人系婆家村集体经济组织成员或者上诉人已经在婆家村享受了安置补偿待遇等。被上诉人在后续处理工作中仍需进一步查清这一基本事实，以更有效地保障上诉人基本居住权益不受侵害。因此，在被上诉人没有查清上诉人在其他农村集体经济组织宅基地分配使用、安置补偿或者城镇福利性购房情况这一原则问题，以及其是否仍在原集体经济组织实际生产生活，是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障，亦没有查清其在其他集体经济组织已享受村民待遇等情况的前提下，对上诉人要求被上诉人作出“补偿和安置决定”的诉讼请求，理应予以支持。
【裁判结果】
一、撤销济南市中级人民法院（2019）鲁01行初29号行政判决；
二、责令被上诉人商河县人民政府于本判决生效之日起60日内对上诉人王小红作出补偿和安置决定。
【案例评析】
住房作为家庭的一项重大财产，是维持家人共同生活的基本需要。《中华人民共和国土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）中明确，“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”由此不难看出，保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。
实践中，行政机关经常以村民自治为由，在征地补偿安置方案中设定诸如“外嫁女”不具有农村集体组织成员资格、“外嫁女”不能享受安置补偿待遇等条款，这种不对“外嫁女”实际情况作区分处理，仅以“外嫁女”身份问题，将其一律排除在农村集体组织成员资格之外的做法，违反法律法规的相关规定，不符合社会主义法治理念。
被诉行政机关应当从依法保障“外嫁女”基本居住权益的角度出发，把握和珍惜其“自由裁量”的机会，对照人民法院处理此类案件时所明确的审查标准，协调各方查清相关事实，并尽可能以协商方式化解争议。如果协商不成，应及时作出补偿和安置决定，以确定对“外嫁女”是否安置补偿以及如何安置补偿，切实保障“外嫁女”享受的村民安置补偿待遇不受侵害。“外嫁女”一方如对行政机关作出的补偿和安置决定不服，仍有权通过行政复议或行政诉讼的途径寻求救济。