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在民事诉讼中，向人民检察院申请检察监督，通过抗诉程序启动对生效裁判文书的再审程序，是当事人“最后的救命稻草”。作为再审之后的救济程序，相较于作用相近而程序规定明确的民事诉讼再审审查程序，民事诉讼检察监督程序长期披着较为神秘的面纱。
2021年7月26日，最高人民检察院公布修订后的《人民检察院民事诉讼监督规则》（下称“新监督规则”），该规则取代此前于2013年11月18日发布《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（下称“旧监督规则”），将于2021年8月1日起施行。
本文以民事案件检察监督为核心，梳理当事人申请该程序的流程和方式，详解新监督规则带来的实务操作变化和要点。
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一
当事人申请检察监督的条件和检察监督的受理
《民事诉讼法》第二百零九条规定，在法院驳回再审申请、法院逾期未对再审申请作出裁定或再审判决、裁定有明显错误时，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉，即当事人申请的检察监督程序（本文若无特别说明，所称检察监督程序均指当事人申请的检察监督程序）。检察院应当在三个月内进行审查，做出提出或不予提出检察建议或者抗诉的决定。此后当事人不可再次向检察院申请检察建议或者抗诉。
（一）案件受理——不再区分管辖与受理，统一“向生效法律文书同级检察院申请”的原则，增加检察监督的受理范围
检察监督的受理和审查程序时常引起当事人困惑。《旧监督规则》区分案件的管辖与受理。根据《旧监督规则》第十一条之规定，最高人民检察院、作出生效法律文书的法院所在地同级检察院和上级检察院均对案件有管辖权。但其又在第三十四条第一款中明确应由作出生效法律文书的法院所在地同级检察院的控告检察部门“受理”申请。故实际上当事人的检察监督申请只有一个提交对象，即作出生效法律文书的法院所在地同级检察院。
《新监督规则》删去了《旧监督规则》包括第十一条在内的整个“管辖”第二章，保留了第三十四条第一款（即《新监督规则》第二十九条），不再规定检察监督案件的“管辖”。与之对应，在《新监督规则》第二十六条第（三）款将原来的“本院具有管辖权”这一受理案件条件更新为“属于本院受理案件范围”。
同时，《新监督规则》第三十条新增了第二款，明确将保全、执行程序中的大量复议法律文书纳入当事人申请检察监督的范围，并在第三十条针对“当事人不服上级人民法院作出的复议裁定、决定等”情形，明确规定由上级法院所在地同级检察院受理。同级检察院受理后，可以根据需要将案件交由原审理、执行案件的法院所在地同级检察院办理。该条仍然是遵循“向生效法律文书同级检察院申请”的原则。
值得注意的是，《新监督规则》新增了第三十一条，明确若当事人认为检察院不依法受理其监督申请的，可以向上一级检察院申请监督。上一级检察院既可以指令下一级检察院受理，必要时也可以直接受理。类似于在民事诉讼程序中针对法院“不予受理”之裁定，当事人有上诉至上级法院审查的权利，给与检察监督程序申请人更多的救济途径。
因此，当事人申请检察监督的，根据不同情形，应向相应的“所在地同级检察院”提交申请：
1. 就通过再审审理程序作出的生效再审判决、裁定、调解书申请检察监督的，应向作出再审判决、裁定、调解书的法院同级检察院提交申请；
2. 就驳回再审申请的裁定申请申请检察监督的，应向作出原生效法律文书的法院（例如，经过二审程序的，作出二审判决的法院）同级检察院提交申请；
3. 就审理、执行法院的上级法院的复议裁定、决定申请检察监督的，应向上级法院的同级检察院提交申请；
4. 若检察院不予受理申请，可向上级检察院申请监督。
举例说明，在案件一审程序中，当事人就一审某基层法院作出的保全裁定提出异议，某中级法院复议后维持保全异议裁定，当事人对此仍不服的，可向某中级法院所在地检察院（市检察院）申请检察监督；当事人就某中级法院的二审生效判决向某高级法院申请再审，若再审申请被裁定驳回，当事人可向某中级法院所在地同级检察院（市检察院）申请检察监督；若某高级法院提审该案，作出再审判决，当事人可向某高级法院所在地同级检察院（省检察院）申请检察监督；某高级法院所在地同级检察院（省检察院）不依法受理的，当事人可向最高人民检察院申请监督；若某高级法院指令某中级法院再审该案，某中级法院作出再审判决后，当事人可向某中级法院所在地同级检察院（市检察院）申请检察监督。
（二）新增“二年”的检察监督申请期限
《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》均未规定当事人申请检察监督的期限。2001年8月14日发布的《关于规范省级人民检察院办理民事行政提请抗诉案件的意见》第一条曾规定，对于下列民事行政申诉案件，省级人民检察院应不予受理：“……5.申诉人在人民法院判决、裁定生效二年之内无正当理由，未向人民检察院提出申诉的案件”。但当时检察监督规则还并不完善，向检察院提出申诉的救济程序现在已被《民事诉讼法》第二百零九条第一款的申请检察监督程序所替代。目前《旧监督规则》并未规定当事人申请检察监督的期限。
《新监督规则》新增第二十条，规定当事人基于《民事诉讼法》第二百零九条第一款申请检察监督的（即认为生效法律文书存在错误的），应当在“作出驳回再审申请裁定之日”“再审判决、裁定发生法律效力之日”起两年内提出，且该期间为不变期间，不适用中止、中断、延长的规定。第二十七条也对应增加第（八）款，对于超过期限的申请，检察院应不予受理。当然，检察院依职权启动检察监督，不受该期限限制。
根据最高人民检察院第六检察厅厅长冯小光在答记者问时的回答，该新增的二年期限不具有溯及力，仅适用于新受理的案件。同时，考虑到当事人对司法解释新规定需要由合理的预期，对于《新监督规则》施行前的民事案件，当事人申请检察监督的期限应当从《新监督规则》施行之日（即2021年8月1日）起算，即至2023年7月31日届满。
（三）重申“穷尽法院救济前置程序”，又明确不受前者限制的情形
检察监督作为“最后救济”途径，原则上要求当事人已经“穷尽法院救济程序”。为此，《新监督规则》第二十七条在《旧监督规则》第三十一条的基础上，明确了检察院不予受理申请的情形，包括“当事人未向法院申请再审”“当事人申请再审超过法律规定的期限的，但不可归责于自身原因的除外”“法院正在法定期限内对民事再审申请进行审查的”“法院已经裁定再审且尚未审结的”等。
《旧监督规则》第三十二条规定，对于一审生效判决、裁定，当事人可以上诉但未提出上诉的，检察院不予受理其检察监督申请，除非具有特殊情形。该条于2018年9月15日被《最高人民法院关于停止执行<人民检察院民事诉讼监督规则（试行）>第三十二条的通知》所废止，即无论是否提出过上诉，只要符合《民事诉讼法》第二百零九条规定的，检察院均应受理当事人的检察监督申请。《新监督规则》直接删去了《旧监督规则》第三十二条，可以看做是对“未对一审判决上诉的当事人仍可就此申请检察监督”这一观点的再次确认。
目前法律、司法解释并未对“一审后当事人未上诉，一审判决生效后当事人能否申请再审”这一问题作出直接规定，过往司法实践中也存在不同的处理方式。最高人民法院民二庭第13次法官会议纪要就此的观点是“再审程序是特别救济程序，对于无正当理由未提起上诉的当事人，一般不应再为其提供特殊的救济机制，对其再审申请人民法院应不予受理，受理后发现该情形的，裁定驳回再审申请。”结合上述《新监督规则》的内容，对于“未就一审判决提起上诉”的当事人，其不具有申请再审的权利，但仍可向检察院申请检察监督。
（四）增加三种“依职权”启动检察监督程序的案件类型
《旧监督规则》第四十一条规定了三种检察院依职权进行监督的情形：
- 审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的；
《新监督规则》第三十七条在此基础上增加了三种情形：
- 民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误，审判程序中审判人员存在违法行为，或者执行活动存在违法情形的；
- 具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形。并就此明确，依职权启动检察监督程序，不受当事人是否申请再审的限制。
《新监督规则》第三十三条规定，检察院应当在决定受理之日起三日内制作《受理通知书》，发送申请人，并告知其权利义务；同时将《受理通知书》和监督申请书副本发送其他当事人，并告知其权利义务。其他当事人可以在收到监督申请书副本之日起十五日内提出书面意见，不提出意见的不影响检察院对案件的审查。负责检查控告申诉的部分在案件受理后，应当将书面意见等材料及时移送至负责民事检察的部门审查。检察院受理案件后，进入实质审查阶段，由负责民事检察的部门审查。检察院将查明生效法律文书是否存在《民事诉讼法》第二百条规定的情形之一（与再审审查的情形标准一致），并在确有必要时，组织有关当事人听证。检察监督需要“二次审查”，即受理检察院和其上级检察院都要对案件进行审查，均认可应提起抗诉的，才能最终启动抗诉程序。根据《新监督规则》第七条规定，抗诉审查既可以由一名检察官独任办理，也可以由两名以上检察官组成办案组办理。在后者的情况下，由检察长指定一名检察官担任主办检察官。《新监督规则》第四十一条规定，上级检察院认为确有必要的，可以办理下级检察院受理的民事诉讼监督案件。受理检察院对受理的案件认为需要由上级检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。第四十二条规定，对于交由下级检察院办理的案件，不再受“下级检察院有管辖权”的限制。同时，下级检察院对于交办的案件，只是“提出处理意见”报送上级检察院，由上级检察院“作出决定”，而非《旧监督规则》中的由下级检察院直接作出决定，只是事先应“报上级检察院审核同意”。检察院审查案件并不强制进行听证或调查程序，即可以采取全程书面审理的方式进行。对于听证的流程步骤，《新监督规则》第五十九条对《旧监督规则》的第六十二条进行了更新，将原来的“申请人陈述请求意见——其他当事人发表意见——举证质证——最后意见发表”程序，规定得更加灵活、更加契合检察监督审查的核心争议焦点，以免流于当事人阅读书面文件的形式。第五十九条规定的步骤包括：（1）承办案件的检察官介绍案件情况和需要听证的问题；（2）当事人及其他参加人就需要听证的问题分别说明情况；（5）主持人宣布复会，根据案件情况，可以由听证员或者听证员代表发表意见；《新监督规则》第四十六条新增在必要时，检察院可以组织专家咨询论证。专家咨询论证的时间不计入审查期限。《新监督规则》第六十条延续《旧监督规则》第六十七条之规定，检察院可以就专门性问题咨询有关专业人员、相关部门或行业协会。《新监督规则》第四十七条新增第二款，检察院认为确有必要时，可以调阅法院的诉讼卷宗副卷，并采取严格的保密措施。调阅副卷有助于办案检察官了解生效法律文书的法官作出相关决定的依据和心证形成过程，尤其是一些基于利益衡平或法律原则所作出的决定，仅审查表面证据和当事人意见可能难以知悉，进一步因打破法官和检察官在审查处理同一案件中的“不同理解”而造成的司法资源浪费。调卷的时间不计入审查期限。检察院对专门性问题认为需要鉴定、评估、审计的，可以委托具备资格的机构进行鉴定、评估、审计。在诉讼过程中已经进行过鉴定、评估、审计的，一般不再委托鉴定、评估、审计。但《新监督规则》第六十四条新增第二款，规定检察院可以依照有关规定指派具备相应资格的检察技术人员对民事诉讼监督案件中的鉴定意见等技术性证据进行专门审查，并出具审查意见。鉴定、评估、审计的时间不计入审查期限。《新监督规则》第六十四条新增了向银行业金融机构查询、调取、复制相关证据材料的程序。所适用的情形包括：可能损害国家利益、社会公共利益；审判、执行人员可能存在违法行为；涉及《民事诉讼法》第五十五条规定诉讼的（即民事公益诉讼）；当事人有伪造证据、恶意串通损害他人合法权益可能的。《新监督规则》第四十九条规定，承办检察官可以提请负责民事检察的部门的负责人召集检察官联席会议讨论案件。检察官联席会议讨论情况和意见应当如实记录，由参加会议的检察官签名后附卷保存。部门负责人或者承办检察官不同意检察官联席会议多数人意见的，部门负责人应当报请检察长决定。检察长认为必要的，可以提请检察委员会讨论决定。检察长、检察委员会对案件作出的决定，承办检察官应当执行。此机制类似法院的法官专业会议对疑难复杂新类型案件进行讨论，以及审判委员会有权对案件做的最终决定意见。《新监督规则》第七十四条明确，对于生效法律文书的判决、裁定的，需具备《民事诉讼法》第二百条规定的情形之一的，才应提起抗诉。即，检察监督的审查标准与法院通过再审审查程序启动再审的审查标准一致。在对判决、裁定依照再审标准进行审查之外，《新监督规则》第四十三条还明确，检察院应当围绕申请人的申请监督请求、争议焦点以及第三十七条规定的情形，对法院民事诉讼活动是否合法进行全面审查。即对是否存在损害国家社会公共利益、审判人员存在违法行为等进行一并审查。在“适用法律确有错误”的标准上，《新监督规则》第七十八条删去了《旧监督规则》第八十条的两种情形“认定法律关系主体、性质或者法律行为效力错误的”“适用诉讼时效规定错误的”，限缩了审查标准范围。《新监督规则》第五十二条规定，检察院应当在三个月内就当事人的检察监督申请作出决定。（六）和解协议中须声明放弃检察监督权利才能终结审查《新监督规则》第七十三条规定了检察院应当终结审查的情形。值得注意的是其中就第（三）款“当事人和解”的情形，明确规定需要“申请人在与其他当事人达成的和解协议中声明放弃申请监督权利”，而非仅仅是“申请人达成和解协议”，才能终结审查。当事人在检察监督程序中达成和解协议的，应注意明确相关内容。在这一部分，《新监督规则》与《旧监督规则》相比未有实质变化。如受理检察院决定提出再审检察建议，可直接向同级法院提出；如受理检察院决定抗诉的，应向上级检察院提请抗诉，上级检察院在收到案件材料后，会对案件是否应当抗诉进行二次审查，并决定是否向同级法院提出抗诉。若提出抗诉，同级法院应当在收到抗诉书之日起三十日内做出再审的裁定，启动再审审理程序，即“抗诉必然启动再审程序”。若检察院（既包括受理检察院的第一次审查，也包括上级检察院的二次审查）认为当事人的监督申请不符合抗诉条件的，应作出“不支持监督申请的决定”，并送达当事人。《旧监督规则》对于检察院的执行监督规定的较为简单，仅有第一百零二至第一百零四三条。《新监督规则》首先在第一百零四条明确将对生效判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书的执行活动纳入检察监督范畴。结合前述第三十条规定，针对执行程序中的各类裁定、决定，当事人可向作出复议裁定、决定的上级法院所在地同级检察院提出检察监督申请。当然，受理后可以根据需要将案件交由原审理、执行案件的法院所在地同级检察院办理。《旧监督规则》仅笼统规定对“民事活动中违反法律的情形实行监督”，《新监督规则》第一百零五条、一百零六条将监督对象的具体情形进行了列举式明确：（一）对于法院在执行活动中可能存在怠于履行职责情形的，可以依照有关规定向人民法院发出《说明案件执行情况通知书》，要求说明案件的执行情况及理由；（二）对于决定是否受理、执行管辖权的移转以及审查和处理执行异议、复议、申诉等执行审查活动存在违法、错误情形的，应当向同级法院提出检察建议；（三）实施财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留、信用惩戒措施等执行实施活动存在违法、错误情形的，应当向同级法院提出检察建议；（四）存在消极执行、拖延执行等情形的，应当向同级法院提出检察建议。《新监督规则》第一百二十六条新增了复查程序：在检察院作出不支持监督申请的决定后，当事人可以在不支持监督申请决定作出之日起一年内向上一级检察院申请复查一次。复查的标准是：2.有证据证明原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；3.据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；4.有证据证明审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等行为的；5.有证据证明检察人员办理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，滥用职权等行为的；6.其他确有必要进行复查的。注意不包括“适用法律确有错误的”这一情形。上级检察院审查后，认为应当抗诉的，直接撤销不支持监督申请并提出抗诉。对于民事调解书的检察监督，除《旧监督规则》第七十七条规定的“损害国家利益、社会公众利益”外，《新监督规则》第七十五条还明确将“通过虚假诉讼获得的民事调解书”纳入检察监督的范围，体现出国家进一步打击虚假诉讼的决心。《新监督规则》将于下周（8月1日）起正式施行。虽然实践中启动抗诉程序难之又难，但作为最后一道救济屏障，对于确有错误的案件，当事人也必须寄希望于此，律师也必须熟悉检察监督申请的程序和审查规则。《新监督规则》在未来的实践如何，我们一起拭目以待。
