【实务】“林地”认定冲突应如何进行刑事规制

本文大概

2000字

阅读需要

2分钟

号外

作者：邵挺 赵莹 江苏省盐城市阜宁县人民检察院

来源：《清风苑》2021年8月刊

滥伐林木罪的构罪前提是违反“森林法的规定”，《森林法》的具体规定将直接影响对该罪犯罪构成的认定。2020年7月1日施行的新《森林法》第五十六条第一款直接对原《森林法》第三十二条进行了修正，新法仅要求对“林地上的林木”采伐，继续纳入采伐许可管理，对非林地上的林木不再设定采伐许可。所以涉案土地的性质将直接影响罪与非罪，由于实务中大量出现同一土地既具有林地身份，又具有耕地等非林地身份，采伐此类土地上的林木该如何处理？本文以杨某某等人滥伐林木案为例进行实证分析。

基本案情

2019年5月初，孟某某在明知需办理采伐证而未能办理的情况下与卖树经纪人杨某某达成树木买卖协议，后杨某某在明知没有办理采伐证的情况下组织人员进行砍伐，共计218棵意杨树。经鉴定，材积合计94.2立方米。相关部门出具的材料证明：涉案土地性质在国土部门编制的某县2010年土地利用总体规划中显示为基本农田，但在林业部门编制某县2012年林地保护利用规划中显示为林地。

对于该案如何处理有三种意见：

第一种意见认为：该案发生在2019年5月，本案应当适用行为发生时的旧《森林法》，对于办理采伐证不需要以林地为前提，杨某某等人构成滥伐林木罪。

第二种意见认为：土地性质应当以国土部门认定为准，涉案土地为基本农田，根据新《森林法》采伐非林地上的林木无需办理采伐证，杨某某等人不构成滥伐林木罪。

第三种意见认为：对林地的认定应当以《森林法》为依据，并结合其实际功能进行认定，涉案土地性质应当认定为林地，杨某某等人构成滥伐林木罪。

笔者同意第三种意见，主要理由有以下几个方面：

一、适用从旧兼从轻原则。虽然新《森林法》规定本法自2020年7月1日起施行，对于相对人的行为发生在新法生效之前，行政机关的处理发生在新法生效之后的，仍应当坚持从旧兼从轻的原则。滥伐林木罪属于行政犯，行政犯又以具有行政违法性为前提，如果前置法发生变化时，行为的行政违法性也发生变化，从而影响到刑事违法性，甚至决定是否构成犯罪。新《森林法》对于采伐许可证的范围进行了修正，根据旧法规定杨某某等人构成犯罪，但根据新法规定杨某某等人的行为可能不再具有行政违法性，为保持谦抑性，坚持从旧兼从轻原则，不能简单地以原《森林法》中“采伐林木必须申请采伐许可证”作为杨某某等人入罪的依据。该案应当在适用新《森林法》的前提下进行刑法规制。

二、“林地”认定冲突的现状及原因。对于林地的认定主要涉及国土和林业两个部门，依据的法律分别是《土地管理法》和《森林法》。长期以来，林业与国土两个部门因管理和服务对象不同、侧重点不同，在地类认定方面差异较大。国土部门以《土地利用现状分类》为主要标准，采用两级分类；林业部门按照《森林资源规划设计调查主要技术规定》的标准划分，采用四级分类。另外，部门之间考核指标相冲突，国土部门考核耕地保有量；林业部门考核林地保有量。在全国土地总量不变的情况下，为了确保指标任务的完成，部门往往会选择有利于自身的认定标准，导致同一土地国土部门认定为耕地，林业部门却又认定为林地，“一女二嫁”现象较为普遍。

三、土地和林地利用规划证明力相同。国土部门和林业部门都是国家行政管理机关，都在其职能范围内开展行政工作和行政执法活动，因此对于两个部门依职权出具的内容不一致的证据，不能简单地认为谁的证明力大，谁的证明力小，应当进行综合判断。该案中，国土部门出具的土地总体利用规划和林业部门出具的林地保护利用规划，虽然是由国土和林业不同部门分别具体规划编制，但利用规划都是以县人民政府的名义作出、发布，所以两者的证明力大小应该是相同的，都是行政机关就其职能范围内出具的证据。因此不能主观认为耕地比林地重要或林地比耕地重要，从而决定采信土地利用规划或者林地利用规划。

四、林地认定应当以《森林法》为依据。刑法对滥伐林木罪采用的是空白刑法规范，在适用空白刑法规范时，必须参照该空白刑法规范所指明的相关法律，才能准确界定相关犯罪构成要件的内容。滥伐林木罪指向的空白规范是《森林法》。虽然《土地管理法》对林地也有相关规定，但是《森林法》对林地的定义和标准规定得更为专业、全面、细化。《森林法》明确规定林地是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地等。如果林地以《土地管理法》为依据，《森林法》则无需进一步规定。《森林法》的实施主体是林业部门，林业部门对林地进行认定和管理于法有据，所以对滥伐林木罪中涉及林地的认定问题依据林业部门的认定标准更为适宜。该案涉及土地为县政府规划确定的林地，属于《森林法》规定的林地。

五、综合土地地表属性进行判断。虽然国土和林业部门在林地认定时采用的具体依据、参照指标可能不同，但是两个部门在林地认定过程中，大多数仍是以土地地表现状是否有植被覆盖、植被覆盖类型、程度为主要依据，辅以土地规划利用方向，认定具体土地是否为林地。笔者认为，对于林地地表属性的认定应主要应判断林木的郁闭度，以及是否具有生态系统功能价值。该案中，涉案土地上的林木郁闭度在0.2以上，符合林地的要求。另外，我国对森林生态系统服务功能价值主要包括涵养水源、保育土壤、固碳释氧、净化大气环境、森林防护等方面。该案中，杨某某等人砍伐218棵意杨树，属于成片林，破坏了森林生态系统。综上，刑法中关于林地性质的判断，应在以《森林法》为依据的前提下，结合是否具有上述功能进行综合判断，这与滥伐林木罪所保护的法益——生态自然资源是相得益彰的。

目前，虽然林业部门和国土部门已经合并为自然资源和规划部门，但是实务中关于林地的认定仍然坚持林业部门一张图、国土部门一张图，导致林业资源保护出现真空，特别是新《森林法》的正式实施，两张图不能充分衔接的矛盾愈发凸显，应当尽快实现土地认定标准和调查方法统一，杜绝现有土地规划、林地规划不一的现象。