专家解读｜推进产业转型升级示范区高质量发展 为传统工业城市贯彻新发展理念探索经验
制造业是立国之本、强国之基，是实体经济的重要基础。国家“十四五”规划《纲要》提出，“支持老工业基地制造业竞争优势重构，建设产业转型升级示范区”。近日，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部联合印发了《关于产业转型升级示范区建设2020年度评估结果及下一步重点工作的通知》（简称《通知》），通报表扬了2020年度产业转型升级示范区年度评估结果为优秀的湖南湘潭等7个城市、真抓实干取得明显成效的北京中关村科技园区石景山园等6个示范园区和唐山轨道交通产业创新中心项目等6个示范项目，对“十四五”时期拟支持的20个产业转型升级示范区建设方案的修编提出了修改完善意见，同意河北正定等20个县城依托现有开发区建设县城产业转型升级示范园区，并从加强评估奖惩激励、完善长效工作机制和落实重点建设任务三方面提出了新时代支持示范区和示范园区高质量发展的下一步重点工作。
一、示范区建设成效亮点凸显
2017年以来，国家发展改革委联合科技部、工业和信息化部、自然资源部和国家开发银行，先后分两批在全国支持建设了20个产业转型升级示范区，涉及36个城市（区）。在国家发展改革委等四部委指导下，产业转型升级示范区建设工作形成了有规划方案、有支持政策、有专项资金、有评估指导、有督查激励的闭环政策体系和长效工作机制。各示范区城市（区）均成立了以市领导为组长的领导小组，配备了专职机构和人员，示范区建设工作卓有成效。2020年度，在经济发展方面，20个示范区地区生产总值平均增速2.7%，高于全国老工业城市2.5％的增长水平和全国2.3%的增长水平，规模以上工业增加值平均增速达4.7%，均高于全国平均水平，示范区的影响力和带动力不断增强，面对疫情冲击之下，示范区城市带头逆势而上，领跑全国经济复苏。在创新支撑方面，20个示范区全社会研发经费投入平均增速达18.3%（2019年数据），高于12.5%的全国平均水平。示范区的创新能力不断加强，经济内生动力持续提升，为“十四五”期间高质量发展奠定了基础。在绿色生态方面，20个示范区的国控省控地表水断面达到或好于III类水体比例达88.6%，好于全国平均水平，较好体现了绿色转型的发展理念。在共享发展方面，20个示范区的城镇居民人均可支配收入增速达4.2%，高于3.5%的全国平均水平。
“十三五”时期，各示范区立足自身资源禀赋，探索形成了一批可复制的经验做法。
（一）坚持延伸拓展产业链，提高传统优势产业竞争力。老工业基地历史上因产业而兴，新时代发展也要依托产业振兴。“十三五”时期，各示范区坚定不移实施制造强国战略，提升传统优势产业竞争力，加快在振兴制造业上为老工业基地做示范。
山东省淄博市探索工业“精准转调”模式。按照“一行业一对策”的思路，围绕26条产业链，探索出集去产能、产品换代、品牌升级、生态环保于一体的精准转调模式。一方面，坚决淘汰落后产能。另一方面，实施重点技术改造项目，推动传统产业智能化、数字化、绿色化改造，加速新旧动能转换。山西省长治市推动创新链、产业链、资金链、政策链四链融合。以潞安、潞宝等地方龙头企业为牵引，推动煤炭行业以煤焦化、煤电化、煤气化、煤液化为重点，形成煤制氢、煤制油及精细化工全产业链条，开发5大类、54个品种、270个型号的煤基合成化学品，实现了煤炭由原料向化学品的价值提升，实现煤炭“按吨卖”到“论克卖”。
（二）坚持加快创新平台和创新能力建设，加快培育新动能。拥有自立自强的创新体系，才能把发展的主动权把握在自己手中。“十三五”时期，各示范区坚持全面提升创新能力，努力在实施创新驱动发展战略上为老工业基地做示范。
辽宁省沈阳市创新财政科技资金滚动支持制度。对部分实施周期长的重点新兴产业项目，建立一次申报、跨年度滚动支持方式，统筹做好各年度科技计划和预算资金安排，实施项目全周期跟踪管理和专人负责制，推动一批关键技术取得突破。山东省淄博市建立“企业出题高校破题”政产学研用合作模式。围绕制约行业发展的“卡脖子”技术和共性关键技术，建立平台、人才和项目相结合的协同创新机制，建成上海交通大学淄博先进材料研究中心等知名高校技术转移中心，孵化培育高新技术企业超700家，2019年全社会研发投入占GDP比重2.91%，居山东省第一位。
（三）坚持推动城市更新改造，增强产城融合发展整体合力。老工业城市的老，不仅体现在产业老，还体现在城市老，老工业区和矿区分布集中。“十三五”时期，各示范区加快补齐城市功能短板，努力在产城融合发展上为老工业基地作示范。
北京市石景山区积极探索工业遗产保护开发新模式，制定首钢老工业区差异化土地政策，形成工业建筑物不改变外轮廓线的改造利用方式，推进工业遗产保护与城市风貌提升、新兴产业发展有机统一。首钢园区滑雪大跳台建成、国家冬训中心正式启用，数字经济等新兴产业蓬勃发展。湖南省株洲市建立企业关停与土地收储、搬迁转型、人员安置、污染治理和园区建设同步实施机制，全部完成清水塘15.15平方公里261家企业关停搬迁，妥善安置3万多名企业职工，引导61家企业异地转型落户，湘江霞湾段水质由国家Ⅲ类提升至Ⅱ类，2019年主要污染物氨氮、镉、汞较2011年分别下降98.4%、130.8%、50%。江苏省徐州市在全国首创“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发、村庄易地搬迁”五位一体综合治理模式，通过对搬迁后腾出的土地同步规划商贸、物流、金融、旅游现代服务业项目并统筹资金使用，实现搬迁改造整体收益平衡。
（四）坚持高标准建设管理产业园区，促进产业集聚发展。产业园区是产业规模化和集约化发展的客观要求，也是建设现代产业体系的核心依托。“十三五”时期，各示范区加快建设用地集约、产业集聚的产业园区，努力在加快园区建设上为老工业基地做示范。
中德（沈阳）高端装备制造产业园优化开发区经济管理权限，深化投资项目审批全流程改革，推行先建后验、容缺审批、告知承诺制等管理模式。深入推进“管委会+平台公司”改革。2019年，实现汽车产业集群产值过千亿元，围绕产业链供应链建成127个汽车领域外资项目。山西省长治市按照差异化、特色化、专业化思路，将全市开发区由24个整合为13个，明确各开发区产业定位和发展方向，避免无序竞争。以开发区为载体，推动关联产业集聚发展，沿链布局。半导体光电产业已形成从蓝宝石衬底、外延及芯片、封装到显示屏、照明灯具的产业链，LED产值占全省的95%。光伏产业已形成从晶体提炼到光伏电池组件制造产业链，产值占全省的57%。
二、在新发展阶段发挥示范区的带动作用意义重大
“十四五”时期，我国将开启社会主义现代化国家建设新征程，示范区建设要深入贯彻落实国家“十四五”规划《纲要》，示范引领全国老工业基地高质量发展。
（一）示范区对引领老工业城市和资源型城市转型具有重要意义
新中国建立初期，国家集中力量布局建设了一批工业项目，形成了一批老工业城市，这些城市为我国形成独立完整的工业体系和国民经济体系，作出了历史性贡献。根据2018年数据，全国95个地市级老工业城市集聚了全国25%的人口，创造了全国27%的工业总产值，装备制造业产值占全国1/3，钢铁工业产值占全国2/3，在国民经济发展中发挥着重要作用。在关系国家产业安全的航空、航天、汽车、高端机械装备、冶金、石化、钢铁、有色金属等重工业领域，集中了大多数国有骨干企业。我国老工业城市和资源型城市基础不同，转型进度差异较大。立足为全国老工业城市和资源型城市转型出经验、做示范，“十三五”时期，有关部门支持在全国建设了20个产业转型升级示范区，积极推动示范区在传统产业改造、创新能力建设、产业园区建设等方面改革创新、先行先试。2020年，20个示范区涉及的36个城市（区）人口、地区生产总值、工业总产值已占全国老工业城市的一半左右。做好示范区城市的产业转型升级工作，探索一批可复制可推广的经验，对带动全国老工业城市改变传统的粗放发展方式、重构制造业竞争优势意义重大。
（二）示范区是贯彻新发展理念促进产业高质量发展的重要抓手
“十四五”是在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年目标进军的开局起步期。多数示范区城市既是典型的产业基地，也是各省区的区域性中心城市，是特大城市和城市群向外辐射的中间环节，也是承接京津冀、长三角、珠三角创新成果产业化的重要区域。部分城市正在加快建设省域副中心城市和区域性中心城市，部分城市正在加快融入区域重大发展战略和城市群发展，理应在新发展阶段发挥更大作用。要按照“十四五”规划《纲要》要求，探索落实创新驱动发展战略和制造强国战略，形成具有持续竞争力和支撑力的工业体系。要深入落实新型城镇化战略，通过产业转型升级带动城市更新改造，培育建设现代化产业基地和现代化中心城市，促使老城市焕发新活力。要紧密衔接碳达峰碳中和工作，在绿色转型发展上积极探索。
三、精准施策支持示范区高质量发展
国家“十四五”规划《纲要》对产业转型升级示范区建设明确了新的要求，要加大政策落实力度，围绕产业结构调整、城市更新改造、绿色转型发展，推动示范区高质量发展。
（一）进一步鼓励改革创新。按照新形势新要求，梳理总结近年来示范区建设取得的成效和经验，积极研究制定新时代支持产业转型升级示范区高质量发展的政策文件，进一步健全支持政策、专项资金、年度评估、表扬激励相结合的示范区建设长效工作机制。重点支持示范区城市做优做强优势制造业，建设一批特色鲜明竞争力强的产业园区和产业集群。
（二）完善建设方案落实建设任务。目前，各示范区城市按“十四五”规划纲要要求修编了示范区建设方案，调整了示范区的发展目标与定位，进一步落实了推进工作机制，细化了重点建设任务，为“十四五”时期的转型升级工作打好了基础。下一步，应抓紧修改完善并印发实施建设方案，抓好转型工作的推进与落实。
（三）完善评估激励机制。结合高质量发展综合绩效评价要求，进一步优化示范区建设的年度评估指标体系，发挥好评估工作的指挥棒作用，引导示范区高质量发展。研究建立对县城产业转型示范园区的年度评估制度。继续报请国务院对真抓实干成效明显城市开展通报表扬。结合年度评估不断总结示范区探索的经验做法，定期组织召开全国产业转型升级示范区建设现场经验交流活动，复制推广有关经验做法，指导示范区高质量发展。（作者：刘太平 中国国际工程咨询有限公司）