合法合规性审查应注意的几个问题

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合法合规性审查是党内法规和规范性文件备案审查工作中的一项重要内容，是党内法规工作机构贯通上下的一项核心业务，事关党中央及地方各级党委决策部署的贯彻落实，具有很强的政治性、政策性、专业性、实践性。

做好合法合规性审查工作，是以实际行动做到“两个维护”、确保党内法规制度统一性和权威性的重要手段。备案审查工作实践表明，一些规范性文件还存在以下几个方面的合法合规性问题，需要在今后开展审查时加以注意。

重要表述不准

党内法规制度是党中央实施集中统一领导的重要载体，是各级党委贯彻落实决策部署的重要手段，政治性、政策性都很强。合法合规性审查必须旗帜鲜明讲政治，确保重要表述准确到位，既不能多一个字，也不能少一个字，甚至标点符号也不能错。在审查过程中，有些文件在重要表述特别是政治用语上没有贯彻党中央精神，导致出现偏差。

比如，个别地方党委文件提到“贯彻落实地方党委对××工作的集中统一领导”，把党中央对某项工作的“集中统一领导”用在了地方党委和其他党组织身上；还有的文件违反党内法规和中央文件精神，把“省委全会”表述为“省委全委会”，把地方党委的“议事协调机构”表述为“决策议事协调机构”。

再比如，有的地方在出台支持民营经济发展的文件时，没有认真考虑宏观环境和起草背景，提到“防范刑事执法介入经济纠纷”，虽然该表述本身并没错，但从行为的适用主体、用语环境等方面看，显然没有“防范刑事手段干预经济纠纷”更加准确。

概念界定不清

概念规范统一是准确理解和贯彻执行党内法规制度的重要前提。为了进行相同的价值判断，起草者在一个文件中会赋予同一个概念明确无误、一以贯之的含义，并且用统一规范的文字加以表达。合法合规性审查应当从宏观上把握文件的规范对象是什么，权利义务关系的聚焦点在哪里，涉及的关键概念表述是否统一、内涵是否一致。

比如，有的部门在起草文件时，对同一个概念用多种不同的文字表述，还有的部门在使用表述相近的概念（比如“盈利性”与“营利性”）时不考虑起草意图、概念内涵等方面的区别而随意使用，这些都极易导致理解和适用上的混乱。

再比如，有的部门在起草某专项工作复查复核办法时，使用了“指定审查”这一概念，但前后文均没有明确界定这一概念，更没有提到“指定审查”的主体、方式、程序、后果等内容，导致实际操作时根本无法执行；还有的部门在起草考核类文件时，为了定量评价各项工作开展情况，通常会针对不同的工作内容设计一系列量化考核评价指标，但由于相关变量界定不准确、不严谨，也会导致实际操作时无法执行。

违法设定事项

党内法规同国家法律在根本上是一致的，党规要注意同国法的衔接协调，这是我们党在依规治党实践中始终坚持的一条重要原则。合法合规性审查的一个重要方面就是确保党内法规和规范性文件同国家法律衔接协调，审查有关表述是否存在违反国家法律的情况，是否错误阐述、错误解释了有关法律，严格审查和严肃纠正党内法规和规范性文件同宪法和法律不一致的问题。

比如，有的地方在起草文件时为了显示所涉事项的重要性，对某些没有纳入刑事法律关系调整的行为设定责任时，随意增加“触犯刑法的依法移送司法机关”的表述，违背罪刑法定这一基本原则；还有的文件违反企业国有资产法律制度，把法律关于“国务院代表国家行使国有资产所有权”的规定，表述为“地方政府依法行使国有资产所有权”。

擅自突破职权

党的组织、国家机关、社会团体行使职权都有相对明确的范围和边界，这些职权在党章和其他党内法规、国家法律法规、规范性文件中都有所体现。合法合规性审查要对文件中涉及组织职权职责的内容高度重视、认真把关，坚决纠正随意扩大自身职权、擅自规定上级机关职权等内容。

比如，有些单位在制定本单位的党组工作规则时，简单照抄党组工作条例内容，作出对党组成员“调离岗位、责令辞职、免职、降职等处理”的规定，突破了本单位党组的职权范围。再比如，有的地方在政策性文件中对属于中央事权的共享税种划分作出规定，提出重新划分省与市县共享税种，超出自身职权范围，违背政策制定本意；还有的部门出台单项工作考核评价方面文件时，既规定本部门职权，又规定了对应的上级部门“应当”或者“可以”做什么、怎么做，表面上是“授权”，实际上是“越权”。

征求意见不实

合法合规性审查中沟通协调非常重要，特别是涉及组织人事、节庆活动、评比达标、机构编制、财税金融、责任分工、“一票否决”等内容，必须征求相关部门意见，充分研究吸收意见建议，同时坚决纠正违反程序规定不征求、假征求意见等问题。

比如，从地区或者部门角度出发，文件起草者容易存在“选择性表达”的问题，出现有意规避意见征求过程、介绍情况不实的现象，审查时必须补充征求意见，确保程序合规；还有的部门提请审查的文件内容与征求意见稿内容相差较大，修改内容没有再次征求相关部门意见，增加内容涉及新的部门职责也没有补充征求意见，这就要求审查工作必须认真仔细，按照“实质重于形式”的原则重新征求或补充征求意见，不能仅凭前期意见征求情况作出判断。

（作者系山西省委法规室副主任）

来源：《秘书工作》2020年第4期