——浅析《中央预算内投资资本金注入项目管理办法（征求意见稿）》
2021年1月25日，国家发展改革委发布了关于《中央预算内投资资本金注入项目管理办法（征求意见稿）》（以下简称“管理办法”）公开征求意见的公告，该文件的出台，从项目决策、项目实施、监督管理、法律责任几个方面，对中央预算内投资资本金注入项目管理做了更加明确的规范。根据笔者的理解，该文件的核心内容可以梳理为如下四个方面：项目适用内涵：中央预算内投资资本金注入项目，是指安排中央预算内投资作为项目资本金的经营性固定资产投资项目。同时，特别强调了经营性固定资产投资项目，是指实行独立核算、自负盈亏，由企业、事业单位等作为项目法人，项目建成后能够产生经营性收入的项目。项目适用外延：主要投向《政府投资条例》第三条规定的项目，也就是政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。这类项目也可以采取资本金注入方式安排中央预算内投资。作为资本金的中央预算内投资属于国家资本金，由政府出资人代表行使所有者权益。政府出资人代表原则上应为国有资产管理部门、事业单位或国有及国有控股企业。中央预算内投资资本金注入项目，决策审批内容主要包括项目建议书、可行性研究报告和初步设计三部分。1、编制内容：以资本金注入方式使用中央预算内投资的理由和依据，提出出资人代表和项目法人的初步建议。拟新组建项目法人的，应提出项目法人的初步组建方案。（2）项目资本金比例，出资方及其出资数额、出资比例、出资方式，以及拟申请以资本金注入方式使用中央预算内投资的额度；（4）政府出资人代表同意接受中央预算内投资转为其拟持有国有股份的意见，这一提法建议予以关注。（5）政府和社会资本合作(PPP)项目拟申请以资本金注入方式安排中央预算内投资的，应当根据国家有关规定开展可行性论证，并将论证情况纳入可行性研究报告。2、编制主体：具备相应资信能力的工程咨询单位编制。3、批复文件：原则上应当明确以资本金注入方式安排中央预算内投资的数额及出资比例、出资人代表或确定出资人代表的方式，以及项目法人。需要新组建项目法人的应当明确项目法人组建方案。4、可研效力：经批准的可行性研究报告是确定建设项目的依据。5、股权比例：中央预算内投资出资资本金比例时，依托现有项目法人建设的，应当根据资产评估情况及有关规定，测算国家资本金在现有法人注册资本中所占比例;由新组建的项目法人负责建设的，按国家资本金在项目法人资本金总量中所占份额，计算出资比例。国家资本金折算股份的价格，不得低于项目其他股东出资的折算价格。2、概算审批：审批部门对符合可行性研究报告以及国家有关行业标准和规范要求的初步设计及其提出的投资概算予以批准。经核定的投资概算是控制项目总投资的依据。根据政府投资项目审批权限有关规定，由国家发展改革委负责审批初步设计的项目，国家发展改革委可以委托有关单位审批初步设计、核定投资概算，或委托有关单位审批初步设计，由国家发展改革委核定投资概算。1、出资管理：一是对于政府出资人代表和项目法人为不同单位的，签订股权确认协议，办理股权登记等手续；二是对于政府出资人代表和项目法人为同一单位的，办理国有资产登记手续。2、资金拨付管理：中央预算内年度投资计划下达后，财政部门应当根据经批准的预算，及时、足额办理资本金注入项目的中央预算内投资拨付。3、概算管理：对于业内普遍关注的总投资概算的问题，管理办法再次明确，资本金注入项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。那么在哪些情况下可以调整概算呢？办法指出因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目法人提出调整方案及资金来源，按照《政府投资条例》规定的程序核定概算。其中，因增加投资概算拟变更运营补贴、政府付费、使用者付费等其他支持事项、合作条件的，应当征得相关主管部门同意。4、合规性手续管理：办法强调项目需依法办理规划许可、用地、施工许可等手续，依法履行招标采购程序。项目建成后并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。1、建设情况进展报告：项目法人需通过在线平台和重大项目库如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。2、监管方式：县级以上地方人民政府行业管理、自然资源、生态环境、节能审查、审计等部门，按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，采取在线监测、现场核查等方式，加强对资本金注入项目的事中事后监管。3、惩处措施：对于违法违规行为，依法及时处理，通过在线平台登记、共享相关违法违规信息、监管结果信息，并将相关信息记入相关市场主体信用记录，纳入全国信用信息共享平台并向社会公开公示。管理办法从审批部门、项目单位、中介机构及政府出资人几个角度对责任及处罚机制予以明确，具体包括：1、项目审批部门责任：包括超越权限审批项目、对不符合规定的项目予以批准、未按规定核定或者调整项目的投资概算、不依法履行监管职责，造成严重后果。2、其他部门责任：包括未按照投资计划和有关规定及时、足额办理中央预算内投资拨付;转移、侵占、挪用中央预算内投资。3、项目单位或法人责任：包括项目未经批准或者不符合规定的建设条件而擅自开工建设;拒绝协助政府出资人代表办理股权变更登记手续，或者阻碍或拒绝政府出资人代表行使法定权利;擅自改变中央预算内投资使用方式。4、咨询机构责任：包括工程咨询单位、设计单位、评审机构在相应的可研、初步设计及概算编制及评审中，存在严重质量问题的，依照有关法律法规和国家有关规定进行处罚，并按照规定降低或者取消该单位资信评价等级。5、政府出资人责任：包括截留、挪用中央预算内投资或擅自改变中央预算内投资使用方式;无故拖延拨付中央预算内投资，影响项目建设进度;侵犯项目法人合法权益、严重影响资本金注入项目建设进度。总体来看，《中央预算内投资资本金注入项目管理办法（征求意见稿）》的出台，进一步规范了中央预算内投资资本金注入项目的决策审批程序，完善了项目的过程监管流程，全面开启了中央预算内投资资本金注入项目全生命周期管理，对政府审批单位、实施机构、政府出资人、项目单位、咨询机构等相关各方，都具有重要的指导意义。
