【经岚观察】警惕“毒跑道”事件背后的标准陷阱
【经岚观察】16106
警惕“毒跑道”事件背后的标准陷阱
文/李志青
来源：上海观察 2016/6/15，原题为“'毒跑道’频现，小心'标准陷阱’”。
2016年的六一儿童节刚过，据有关媒体报道，北京、成都等多个城市的幼儿园、小学等教育机构再现“毒跑道”事件，本应助力青少年德智体快速成长的现代化塑胶“跑道”，却成为了拉后腿的“毒跑道”，损害着少年儿童的身体健康。而另据百度检索，有毒跑道并非“新鲜事物”，而是“旧闻”，在过去的10年里，相关事件的报道层出不穷。只不过，时至今日，随着塑胶跑道在各地区校园内的大规模新建和扩建，“毒跑道”不仅没有得到杜绝，反而有点愈演愈烈的势头。
“毒跑道”属于次生性环境污染，即由生产和消费等活动造成的污染，事关青少年健康和成长，对于青少年的教育、家庭社会和谐乃至经济发展等等都有着直接和间接的不利影响，理应引起足够的重视。但说一千，道一万，对于每一个已经或者潜在受到影响的个体而言，对于社会经济的发展而言，最为重要的一点仍在于，如何理解“毒跑道”背后的成因，即什么才是发生“毒跑道”以及各种类似次生性环境污染事件的内在机理，以及我们又该如何有效地防范和杜绝此类事件的再次发生。
有关次生性环境污染的产生机理，存在不同理解。就经济学而言，最为根本、同时也是最为简单的解释是，产生环境影响的生产或消费行为存在明显的市场负外部性。也就是说，在排放污染的条件下，作为排放者的生产主体或消费主体，他们的成本与收益并不对等，由此产生了排放污染的激励，给环境带来的某种不利影响。
以“毒跑道”事件为例，假如生产者（跑道的供应商和施工方）提供了一种有着次生性环境污染可能的产品，在缺乏外部必要约束（标准和监管）的条件下，生产者就有充分的利益动机来不断降低环境指标上的要求，通过转嫁环境成本来谋取最大化的利益。这种现象与生产过程的污染排放并无本质的区别，都体现为成本的外溢，即使用者（或者周边的公众）承受了污染排放的环境后果，而生产者却从从中谋利。就此而言，在原生态的市场经济中，可以说，市场本身就是造成次生性环境污染的成因所在，即出现了所谓的“市场失灵”。不过，即便上述市场失灵的道理简单易懂，但时至今日，探究“毒跑道”事件背后的成因，仍然可以找到市场失灵的影子。据报道，在不少“毒跑道”的案例中，恶性竞争、以次充好、偷工减料、监管缺位等典型的市场失灵现象比比皆是，应该说，市场失灵正是出现“毒跑道”的第一个内在机理，也就是较为直接的原因所在。
当然，对于市场失灵这一外部性特征，早在100多年前，理论和实践就已经注意到这个问题，并提出了行之有效的解决途径，那就是“外部成本的内部化”，通过各种政策工具将污染造成的环境成本重新纳入到排污者的效用函数中，以此来约束排污行为。其中比较典型的工具之一便是“标准”，由政府部门出面强制性制定各种产品和生产过程的环境排放标准，这样一来，在达标的过程中，排污者的成本与收益就对等起来，公众的环境利益也得到了较好的保障。
以塑胶跑道为例，早在2011年国家有关部门就已经制定并出台了相关的生产标准。据笔者查阅，围绕塑胶跑道，在国家层面上至少有两个相关的标准，一是 《合成材料跑道面层》（GB/T 14833-2011）国家标准，于2011年12月5日批准发布，自2012年5月1日起实施，该标准适用于由合成材料（包括聚氨酯）铺设的跑道面层；二是《体育场地使用要求及检验方法第6部分：田径场地》（GB/T 22517.6-2011）国家标准，于2011年12月30日批准发布，自2012年5月1日起实施，规定了室外合成面层田径场地的使用要求、检验方法及合格判定规则。也就是说，无论是跑道，还是操场，都有现成的国家标准可供参照。事实上，上述两项标准均对合成材料跑道面层中有害物质作出了具体限值要求。比如，标准规定跑道面层中苯≤0.05克/千克、甲苯和二甲苯总和≤0.05克/千克、游离甲苯二异氰酸酯≤0.2克/千克。此外，标准还规定了可溶性铅、可溶性镉、可溶性铬和可溶性汞重金属的限量。因此，目前国家标准对塑胶跑道有着明确的物理机械性能、有害物质限量等指标规定。
应该说，在上述双重国家标准的规范之下，塑胶跑道在环境上理应是“安全的”、“健康的”。而根据最新的报道，此次受到质疑的部分校园塑胶跑道的确再次通过了质量检验。也就是说，“达标”的塑胶跑道却疑似地带来“健康问题”而受到公众的质疑。这里面有几重因素值得关注。
其一，塑胶跑道本身的达标并不等同于最终的环境影响；
一则，目前所有的标准都是基于当前科学认知所形成的，并无法真正彻底地杜绝其中的风险和不确定性因素；二则，塑胶跑道从出厂到最终的使用还必须经过运输、安装、施工、使用等等环节，这意味着，产品的达标并不等同于落地后使用过程全生命周期的达标，只要其中某一个环节出现问题，就会使得最终落地的跑道变得有“毒”；三则，塑胶跑道所含合成材料及其环境影响与不同人群健康之间的特定关系有待进一步探索，在不同的外部条件下，这些物质是否稳定，以及是否会产生不同程度的健康影响，这些还存在很大的探索空间；
其二，退一步讲，即便塑胶跑道的一切环节都达到环境标准了，产品也没有任何后续质量问题，但仍然可能会引起公众的质疑。这种现象背后的重要原因在于，对于公众而言，塑胶跑道的生产和使用固然有一个物理意义上的标准。但如果把这个物理意义上的标准比喻为最低标准，也是底线思维意义上的标准。那么，其实，在公众心目中，对于塑胶跑道还有另外一个标准，那就是“心理标准”，或者高水平的品质标准。
从理论的角度看，这个“心理标准”的形成既有经济上的因素，比如随着收入水平的提高，公众对于各种生活品质的要求也随之而大幅提升，在衣食住行娱等等各方面，公众不再仅仅满足于基本安全和健康条件的实现，而是在服务、品味、更高层面上的安全和风险防范等等方面对生产和消费提出较高的要求。这个要求具体到某个产品上，就体现为各种标准的提高。
此外，与收入水平相适应的是，这个“心理标准”的形成还有一个社会意义上的因素，主要是体现为传播上的效应。也就是说，伴随着互联网技术的普及，各种知识和信息在快速扩散，而与塑胶跑道等产品有关的环境和健康风险以及事件的信息也呈现出爆炸式传播特性，各种或真或假的信息的流转，在无形中又进一步提高了公众对于塑胶跑道质量的判断标准，并将一切社会议题“泛环境化”。此时，哪怕是出现丝毫的风吹草动，也会引发一轮又一轮的心理涟漪，进而在心理上做出“不达标”的判断。
有意思的是，上述两种标准并存的吊诡结果是，在“毒跑道”事件的某一侧中，似乎无人有错。学生肯定无错，因为他们是受害者；企业也无错，因为跑道本身是达到国家标准的；学校和相关部门也无错，因为制定和执行了国家标准。但事实上，在社会议题“泛环境化”的背景下，基于底线思维的环境标准不仅已经无法满足发展的需要，而且逐渐演变为一种“陷阱”，即“标准陷阱”，即貌似达标了，但却无法赢得认可。由此，我们认为，在相关标准的选择上应该“就高不就低”，将环境保护的“底线思维”转变为“竞争力思维”，进而跳出“标准陷阱”，才足以真正解决“毒跑道”背后的“集体无错”谬论。
其一，环境标准已经从传统的底线标准向竞争力标准转变；
在原有的经济发展模式下，追逐GDP和产值是各地区间竞争的主要手段，因此，通过降低环境规制水平和环境标准来吸引投资成为发展本地区经济的“不二法门”，这也正是所谓的“向底线竞争”（Race to the Bottom）理论的现实根源。在此条件下，各地区仅将遵守国家所制定的标准作为最高的准则来执行。但事实上，在向绿色转型的发展过程中，低水平的环境标准不再是一种发展的优势，反而将由于造成较差的环境质量而成为发展的劣势。相反，具有较高水平环境标准的地区可以在竞争的过程中胜出，获得“绿色竞争力”。在此，国际上众多绿色创新城市和地区的发展都已经用实践证明了这一点。从竞争力的高度来重新诠释各种生产和消费的环境标准，这一发展趋势意味着仅仅满足基本安全和健康需求的各种环境标准将无法适应最新的发展需要。
其二，市场经济的发展推动环境标准的改善；
十八届三中全会强调要发挥市场在资源配置中的决定性作用，事实上，市场经济本身的发展和完善也在带动环境标准的提高，最为主要的原因在于，市场经济的核心是自由的配置资源，也就是基于福利最大化的要求来配置资源，在此，资源是可以自由流动的。其中，人力资源也是可以自由流动的，可以看到，随着户籍制度改革的深入，人口和人力资源在市场中的自由流动将是大势所趋。为此，市场对于环境质量水平提出很高的要求，人力资源的流动方向也会与环境质量的地区间差异相匹配起来。那些环境标准制定地较低，环境质量糟糕的城市将失去对于优质市场资源的吸引力，尤其是失去对优秀人才的吸引力，进而整个城市也将失去最为宝贵的竞争力。因此，市场经济的完善和发展实则会自下而上地推动环境标准的改善。事实上，在新《环保法》和其他相关的污染防治法中，都是鼓励地方制定高于国家标准的环境标准，而不是相反，其背后的理由正是这一点。
其三，国内国际两个市场的融合加速环境标准的提高；
环境标准的制定还面临来自国际上的压力，随着各主要城市对外开放度的提高，国内国际两个市场加速融合，其结果是，来自于发达国家的高水平环境标准也通过各种途径渗透到各个城市、地区和产业中。无论是从产品走出去，还是从投资走出去的视角来看，提高国内的环境标准都将是迫在眉睫的议题。否则，即便是简单的一条“毒跑道”，也会造成大量紧缺资源的流失。
总之，“毒跑道”事件给我们的启示在于，我们既要通过严格的监管来控制生产和消费过程中的各种外部性问题，解决市场的失灵。同时，在标准的制定上，我们有必要“就高不就低”，走出“标准陷阱”，以更加高水平的标准，更加完善的制度来满足来自于竞争的挑战。
(李志青，复旦大学环境经济研究中心副主任)